试论国家赔偿中精神损害救济制度的完善

作者：江西省吉安市青原区人民检察院 刘立军、傅强


摘 要：国家赔偿法自颁布实施以来，在限制国家权力滥用，维护公民、法人和其他组织的合法权益，保障其依法享有取得国家赔偿的权利上起了积极的作用，但随着社会的发展，它的缺陷已完全暴露出来。近年出现的麻旦旦“处女嫖娼案”等案件彻底宣示了没有精神损害赔偿的国家赔偿法是不完善的。笔者拟从分析我国国家赔偿中精神损害救济的现状着手，在分析引入精神损害赔偿的必要性、可行性的基础上，对完善国家赔偿中精神损害救济制度构想提些许肤浅的建议。
关键词： 精神损害救济 精神损害赔偿 必要性 可行性
一、我国国家赔偿中精神损害救济的现状
国家赔偿中精神损害救济是指国家机关及其工作人员违法执行职务行为侵犯相对人的合法权益，造成其精神损害，应承担金钱赔偿，消除影响，恢复名誉，赔礼道歉等精神补救的义务以抚慰当事人的一种制度。
我国《国家赔偿法》自1994年正式通过,1995年1月1日开始实施,其关于精神损害救济的规定,只见于第三十条规定，赔偿义务机关对依法确认有本法第三条：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；第十五条：（一）对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的；（二）对没有犯罪事实的人错误逮捕的；（三）依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的，有以上规定情形之一，并造成受害人名誉权、荣誉权损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。 现行国家赔偿法仅仅规定了消除影响，恢复名誉，赔礼道歉等纯精神抚慰的救济方式，没有规定金钱或者其他物质赔偿的救济方式。1996年的《最高人民法院关于人民法院执行〈中华人民共和国国家赔偿法〉几个问题的解释》以及2004年10月1日公布并实施的《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的解释》都未对精神损害救济作更为完善的规定。
近年来发生的一些案例，让我国国家赔偿中精神损害救济的立法缺陷日益凸现出来。2001年陕西一位叫麻旦旦的女子被公安屈打成招诬为嫖娼并被关押，后来麻以自己是处女的医学证明才洗刷不白之冤。不过，这起震惊全中国乃至世界的荒唐事件，却以麻旦旦获得74.66元的“国家赔偿”了结。这起荒唐的“处女嫖娼案”给麻旦旦及其家人造成了巨大的精神痛苦。至于本案，被害人麻旦旦被刑讯逼供，精神遭受极大痛苦，一审、二审判决都是赔偿74.66元，这种判决结果，不仅原告难以接受，法学界及关注此案的公众也难以接受。在受到国国家机关及其工作人员违法执行职务行为侵害时,受害人受到的侵害,不仅表现在肉体上,同时表现在精神上。当侵权行为纠正以后,仅给受害人物质损害补偿,不给其精神损害补偿的做法是不公正的。虽然法院作出这样的判决并不违背现行法律，但法律的正确执行，并不代表事实上的公正，立法上的残缺必将导致执法上的狭隘。[1]此案最大的悲哀就在于我国国家精神损害救济制度立法的不完善。举国震惊的佘祥林“杀妻冤案”，得到昭雪，无罪的佘先生枉坐了3995天牢狱。有人按照《国家赔偿法》的有关规定，初步估算佘祥林的赔偿金可能在25.6万余元。这个赔偿数没有任何精神层面的意义，同样难免让国人伤感。现行《国家赔偿法》的缺陷，使得佘祥林可能得不到国家的精神损害赔偿（除非重新制定司法解释或法律增加国家精神损害赔偿）；也使得《国家赔偿法》只能尴尬运行——它救济的人仿佛是没有精神世界的[2]；必将影响国家赔偿法的进一步贯彻实施。
从法律的原则和精神来看，精神损害的赔偿应作为一项重要的权利补救制度，借助金钱、物质等手段达到精神抚慰之目的，可以体现法律的公平和正义。 因此，我国国家赔偿中精神损害救济制度亟待完善，亟需引入精神损害赔偿。
二、引入精神损害赔偿的必要性
引入精神损害赔偿是宪法原则的基本要求。国家赔偿法同其他法律一样，是以宪法为根据制定的。我国宪法第37条明确规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其它方法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民身体。”第38条明确规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”第41条第3款规定“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”但是现实中，公民的人格尊严受到侵害的事件仍不断上演，为更好的保护公民的人身权利，我国国家赔偿法规定精神损害赔偿，是符合宪法原则的基本要求的，对于保障宪法的实施体现宪法保障民权、控制国家权力的宗旨也可起到积极的作用。
引入精神损害赔偿消除国家赔偿中未规定精神损害赔偿与民事立法相矛盾 。国家机关侵权与民事主体侵权只是主体不同，本质上没有区别。从某种程度上讲，国家机关与民事主体权利义务具有一定的对等性，国家侵权责任承担方式与民事侵权责任承担方式也应在立法和实践上实现统一。无论是民事侵权行为，还是国家侵权行为，只要给公民造成了精神损害的，均应给予受害人法律救济，赋予受害人精神损害赔偿的请求权。
引入精神损害赔偿有利于彻底保护相对人的合法权益 。国家赔偿法中只针对受害人名誉权和荣誉权的损害作出一定的规定，但除此之外的隐私权、信用权、姓名权、肖像权等人身权利却根本没有涉及。因此我们必须把这些权利统归到国家精神损害救济的范围中去。这样精神损害救济的范围，就可以在更大程度上满足实践的需要。从赔偿的形式来看，对精神的损害，国家赔偿法只采用了精神抚慰而没有采取金钱赔偿的物质方式。特别是当精神损害无法用消除影响、恢复名誉、赔礼道歉来救济的情况下，给予受害人以适当的赔偿金能在一定程度上减轻其遭受的痛苦，物化其损失则更有利于赔偿法的实现。所以精神损害救济给予金钱赔偿的物质方式是对人身自由权、生命健康权法律保障的进一步延伸和完善。
引入精神损害赔偿限制国家机关及其工作人员权力的滥用以规范其行为 。国家精神损害赔偿就是以支付金钱等物质方式来追求心灵上的平衡。它不仅可以抚慰受害人的心灵，以另一种方式给它提供精神补救，而且意味着对加害人的非难，同时也可以要求有故意或重大过失的公务员支付部分国家赔偿费用，显然，这种通过物质形式的制裁与监督更富效率。这种经济上的威胁和制裁不但可以确保国家机关及其工作人员依法行使职权，提高工作效率，而且有助于促进国家机关及其工作人员的岗位责任制的完善，推动勤政建设。
三、引入精神损害赔偿的可行性
《国家赔偿法》当初没有规定国家精神损害赔偿的主要原因是：一是受到“精神损害无法计量说”的影响。该说强调精神损害赔偿在评价上的困难以及不可操作性，从而否认精神损害赔偿的可能性。这也是我国《民法通则》中没有明确规定精神损害赔偿的原因。[3] 二是当时《国家赔偿法》中关于国家赔偿的标准和方式，是根据以下原则确定的：第一，要使受害人所受到的损失能够得到适当弥补；第二，考虑国家的经济和财力能够负担的状况；第三，便于计算，简便易行。
国际上，精神损害赔偿已经成为许多国家国家赔偿制度的通例。国家精神损害赔偿的有关规定是精神损害救济制度的重要组成部分。例如，俄罗斯联邦国家赔偿法规定，国家机关侵权行为对公民健康造成损害的赔偿金额，就包含精神损害赔偿；又如法国，国家赔偿中对精神损害赔偿的方法主要是金钱赔偿。英国、德国、瑞士等国家也都主张精神损害赔偿。这些给完善我国国家赔偿中关于精神损害救济制度提供了立法参考。
我国关于精神损害救济的法律始见于我国的《民法通则》。《民法通则》第120条规定:“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的,有权要求停止侵害,恢复名誉、消除影响、赔礼道歉,并可以要求赔偿损失。”其他法律如《消费者权益保护法》中也有类似的规定。为加强对民事权益的司法保护,抚慰受害人,引导公民尊重他人权利,提高公民法制意识,保护司法公正。2001年,最高人民法院公布实施的《关于确认民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》(以下简称《解释》)，明确了精神损害抚慰金形式的金钱赔偿救济方式,扩大了精神损害赔偿范围,为公正司法提供了法律依据,在我国的民事司法实践中精神损害赔偿问题已得到重大突破。该司法解释被我国法学界和司法界誉为继1986年民法通则颁布实施以后中国民法对人身保护的第二个里程碑。[4]精神损害赔偿在民事立法上的确定及在民事司法实践中的运用经验，否定了“精神损害无法计量说”，肯定了精神损害赔偿的可评价性，为我国国家损害精神救济制度引入精神损害赔偿提供了充分、确实的现实依据和有益的经验。
自改革开放以来，我国国民经济持续保持了较快增长的良好态势。1995年全年国内生产总值57733亿元 ，[5] 2004年全年国内生产总值36515亿元，[6] 10年间增长138% 。国家财力得到逐步加强，并已具备负担一定精神损害赔偿的能力。况且目前，美国一些州的行政机关已采用向保险公司投保来分散国家赔偿的风险。有关方面的专家预计在５年内，我国的一些地方可以先进行试点，然后再在全国推行。因此，可以说，从国家的经济、财力现状及国家赔偿风险承担的发展趋势来看，我国目前可在国家精神损害救济制度中引入损害赔偿。
四、完善精神损害救济制度的构想
尊严、人权是法治国家的基本要求，在国家赔偿精神损害救济中引入精神损害赔偿已成为法治发展的必然要求。完善精神损害救济制度必然要引入精神损害赔偿制度。至于如何在《国家赔偿法》中规定精神损害赔偿制度，学界则有不同的观点。第一种观点认为可以对《国家赔偿法》进行简单修改，只要笼统加上“除依本规定外，适用民法规定”即可解决这一问题，[7]而且这种方法可能更具灵活性，更能适应社会发展而随时调整。 第二种观点认为应当在《国家赔偿法》中增设专条规定精神损害赔偿。 第三种观点主张将《国家赔偿法》第30条改造为精神损害赔偿条款。建议“在扩大第30条规定侵权行为范围的基础上规定，给公民造成精神损害的，除了赔礼道歉、恢复名誉、消除影响外之外，应当根据侵权行为的性质、精神损害的程度等因素，给予精神抚慰金。具体标准，可以参照民法的有关规定。” 笔者认为，第一、三种观点因疏忽了民法与国家赔偿法存在一系列理论和原则的差异，看似简单，却难以实现。笔者更倾向于第二种观点。现行国家赔偿法缺少国家赔偿强制执行程序等等规定，《国家赔偿法》的修改不可能小修小补。单设条文规定精神损害救济的相关问题，可使国家赔偿法的精神损害救济制度自成一体，同时，也不仅仅因此而给修改工作增加更多的麻烦。就国家赔偿制度中精神损害救济制度的构建,应在借鉴民法关于精神损害救济的解释基础上，进一步完善国家赔偿法关于精神损害救济的立法。
（一）救济范围
对于我国国家精神损害救济,国家赔偿法第30条规定这一救济范围只限定在名誉权和荣誉权，相对于最高人民法院颁布实施《解释》对精神损害救济范围的规定而言过窄。 国家侵权与民事侵权不应因主体的不同而使对侵权行为承担责任的范围有如此大的差异。笔者认为国家赔偿法中精神损害救济的范围应在吸收《解释》中关于民事精神损害救济范围规定的基础上进一步完善，进一步规定自然人的生命权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、人格尊严权、人身自由权等人格权以及发明权、发现权等权利被非法侵害时，和法人及其他组织的名誉权受到非法侵犯时相对人有获得精神损害救济的权利。
（二）赔偿原则
现行赔偿法总则将违法责任原则规定为行政赔偿和司法赔偿的共同原则，但刑事赔偿范围中又规定有不以违法为前提的不少事项。这引起了法学界和司法界对我国赔偿法原则的热烈讨论。现在看来违法责任范围过于狭窄，并且将虽不违法却明显不当的行为赔偿责任排除在外，法律中肯定的某些行为有时造成公民、法人和其他组织合法权益的损害，而根据归责原则又找不到承担责任的根据，很明显不利于保护公民、法人和其他组织获得赔偿的权利，违反了社会的公平和正义。[8] 因此，国家赔偿法修改时应当确立违法责任原则为主，公平原则、无过错原则为辅的归责原则，以利于保护相对人的权利和建立责任政府的光辉形象。
（三）方式与标准
国家精神损害救济采用什么方式，依据什么标准等问题都将直接影响到国家与受害人权益。在我国现行国家赔偿法中只规定了消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的精神抚慰方式，基于现实情况的发展和《解释》对精神损害赔偿的有关规定，笔者认为对国家造成的精神损害责任承担方式在原有的基础上必须引入金钱和其他物质赔偿，进一步保护受害人的权益。 但对国家造成的精神损害的金钱和其他物质性赔偿必须有一定的标准才能使赔偿具有可操作性、现实性和合理性。 基于我国的国情和各案的差异，笔者认为国家精神损害赔偿不应规定上下限，其赔偿具体数额应根据以下因素，依照自由裁量来确定： 1． 侵权行为的严重性程度即侵权具体情节，如手段、场合、行为方式、持续状态或时间； 2． 受害人的心理素质 ；3． 受害人的谅解程度 ；4． 受害人的家庭经济状况、年龄、性别、职业等与精神利益相关的因素；5． 当地的社会经济发展水平； 6． 国家财力充裕程度 ；7． 侵权行为的社会影响 。
目前，国家赔偿中精神损害救济立法的不完善，使得受害人的合法权益不能得到有效的保护，而司法界对处理此类案件同样处于尴尬境地。笔者认为国家赔偿中精神损害救济制度应尽快得到完善，以适应“人权入宪”精神及构建和谐社会的新需要。


参考文献：
[1]伊毅、王静雯、张琼. 中国国家赔偿中精神损害问题研究. http://www.fmedsci.com/
[2]熊培云. 国家赔偿不能不包括精神赔偿. 东方早报
[3]马怀德、张红. 论国家侵权精神损害赔偿. 法律思想网
[4]陈春龙. 中国司法赔偿[M].北京. 法律出版社
[5]国家统计局. 1995年国民经济和社会发展统计公报. http://www.zzstjj.gov.cn/
[6]国家统计局. 2004年国民经济和社会发展统计公报.http://news.enorth.com.cn/
[7]刘莘. 国家赔偿中的精神损害赔偿[J]. 人民公安. 2001，9，9
[8]马怀德. 国家赔偿法的理论与实务[M]. 北京. 法制出版社 1994


广东省广州市人民政府


广州市水利工程水费计收、使用和管理办法
广州市人民政府


第一章 总 则
第一条 为合理利用水资源，促进计划用水，节约用水，根据国务院《水利工程水费核订、计收和管理办法》，制订本办法。
第二条 凡由县以上（含县）水利部门管理的蓄水、引水工程或机电排灌设施供水（含排水，下同）以及受防洪工程保护的工业、农业（含水田、旱地、自留地、鱼塘）和其他用水户，均应向水利工程（含机电排灌，下同）管理单位缴交水费。
第三条 水电管理部门是水利工程水费管理工作的主管机关，负责水利工程水费计收、使用和监督管理工作。
第四条 各县（乡）、区（镇）人民政府应加强对水利工程水费计收、使用和管理的领导，采取有效措施，保证本办法的实施。

第二章 水费核定标准
第五条 水费标准按供水成本（包括工程的运行管理费、大修理费和折旧费以及其他按规定应计入成本的费用），分类核定。
（一）农业用水。粮食作物按面积计费的，每年每亩收费二至五元；按水量计费的，每一立方米收费五至八厘。经济作物（包括鱼塘）按粮食作物水费标准，加收百分之三十。
（二）工业用水。如按消耗水计费的，每一立方米收费二至三分；如属贯流水（指用后进入原供水系统，并可用于灌溉和其他兴利的）计费的，可按其所产生的经济效益，由供水单位和用水户共同商定收费标准。
（三）水力发电用水。如结合其他用水的，按水电站售电电价的百分之十至百分之十二计收；如不结合其他用水的，按水电站售电电价的百分之二十计收。水力加工用水，按不结合其他用水的水费标准计收。
（四）机电（水轮泵）灌溉水费按实际耗电量计收，每千瓦小时电一角五分至二角（含电费）。排水水费如按面积计收的，粮食作物每年每亩收费一至三元，经济作物按粮食作物水费计收标准，加收百分之三十。
（五）凡租用或承包水利工程单位管理的水面，从事水产养殖或游乐活动的，由水利工程管理单位与使用单位共同商定收费标准。
（六）自来水厂水源，由水利工程提供并用于居民生活用水的，从水库或渠道引水口计算，每一立方米收费二分至二分五厘。
第六条 水利工程管理单位原收取的水费高于本办法规定标准的，应根据实际情况向当地县人民政府报告，经批准后，方可按原收费标准计收。
第七条 归属水利部门管理、受益范围明确的堤围工程，由工程管理单位向受保护的企业或个体经营户收取工程管理维护费，农田按面积计收，粮食作物为每年每亩收费一至三元，经济作物（包括鱼塘）按粮食作物收费标准，加收百分之三十。凡工、商、农企业可按年销售（营业）总
额（粮食部门的平价商品除外）的千分之一点五至千分之二计收；对银行部门可按年收取工、商、农企业的税款的营业额千分之二计收；凡不便按营业额计收的个体经营户，可按每年十元至二十元收取。
第八条 船舶、排筏通过水利部门管理的水利枢扭、水道、船闸或筏道，均应缴交过闸费。收费标准：如属重载、空载的船舶，按船检部门核定的准载吨位计收，每吨次收费一角至二角。如属竹木排筏的，按扎排体积计算，每立方米次收费一至二角。对持有证明的军运、消防、救护和
防汛的船只，可免交过闸费。

第三章 水费的计收办法
第九条 水费一般收取现金，农业水费也可用粮食或其它农副产品抵款。
第十条 农业水费一般在当年六月底和十二月底分两次交付，年终结清。其他用水单位应在当月底交付。
第十一条 农业水费由受益区（镇）、乡统收统交，可以指定财税或粮食部门代收，也可委托乡村干部、群众管水员代收，供水单位可给代收者以收费总额的百分之三至百分之五的手续费。其他用水单位的水费，应直接向供水单位缴纳。
第十二条 用水单位和个人应按规定水费标准和日期缴纳，逾期不交的，应按月加计滞纳金百分之五至百分之十，经一再催促无效，水利工程管理单位有权限制供水，直至停止供水。
第十三条 区（镇）、乡管理的机电排灌工程，凡与县机电排灌管理总站订有技术服务承包合同的，应缴纳一定的服务管理费。
第十四条 经济贫困地区或因遭受严重自然灾害的农业用水户，如交纳水费确有困难的，可向水利主管部门提出申请，经同级财政部门审核后，报经县人民政府批准，可给予缓纳或减免。如减免额较多，供水单位当年开支有困难，经水利主管部门统筹调剂仍有不足的，当地地方财政可
给予适当的临时性补助。

第四章 水费的使用和管理
第十五条 水利工程管理单位应实行经济核算，改善经营管理，并接受灌区管理委员会或受益区代表会的监督。
第十六条 水费为自收自支资金，主要用于工程运行管理、维修、养护，专款专用，免交能源交通重点建设基金。结余资金可以连年结转，继续使用，任何部门不得截取和挪用。
第十七条 水利工程管理单位的部分或全部大修、折旧资金，由水利主管部门统筹安排，更新改造。
第十八条 工程管理单位每年要按时编报水费收支报表，水费的使用和管理，应接受财政部门和水利主管部门的检查、监督。

第五章 附 则
第十九条 对尚有移民安置遗留问题的水利工程单位，所收水费可适当提取部分用于扶持移民发展生产。提取比例由水电主管部门报请当地人民政府核定。
区（镇）、乡管理的水利工程，其水费计收和管理，可参照本办法执行。
第二十条 本办法由广州市水电局负责解释。
第二十一条 本办法自公布之日起施行。过去颁发的有关规定同时作废。




1986年3月4日