山东省济南市人民政府


济南市道路交通管理规定
济南市人民政府



第一章 总 则
第一条 （目的和依据）
为加强道路交通管理，维护交通秩序，保障交通安全与畅通，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 （适用范围）
凡在本市道路上通行的车辆、行人和乘车人以及在道路上进行与交通有关活动的人员适用本规定。
第三条 （主管部门和协管部门）
市公安局是本市道路交通管理的主管机关。各级公安交通管理部门负责本规定的具体实施。
规划、城建、环保、工商、交通、教育等部门，应当按照各自职责，协助做好道路交通管理工作。
第四条 （安全责任制）
本市实行道路交通安全责任制。
机关、军队、社会团体、企事业单位和其他组织的法定代表人或主要负责人，负责本单位的交通安全责任制的组织实施，对所属人员进行交通安全宣传教育。
第五条 （学校职责）
中小学校、幼儿园应当注重交通安全教育，把交通法规及交通安全常识纳入教学内容。
第六条 （执法要求）
交通民警在道路上执勤、执法时，应当忠于职守，严守法纪，警容严整，举止端庄，严格执法，热情服务。
第七条 （举报和表彰）
对违反交通法规的行为，任何人都有劝阻和举报的权力；公安交通管理部门对检举交通肇事逃逸的有功人员，应当给予表彰和奖励。
第八条 （交通管制）
市公安交通管理部门根据道路交通管理的需要或遇有重大交通警务，可实行交通管制。

第二章 机动车管理
第九条 （车辆发展规划）
市公安机关应当会同有关部门根据城市道路规划和道路、车辆发展实际情况，制定车辆发展规划，报市政府批准后实施。
第十条 （牌证管理）
机动车须经公安交通管理部门检验合格，领取号牌和行驶证后，方准上路行驶。
任何单位和个人不得冒领机动车牌证；不得涂改、伪造机动车牌证、档案以及申领牌证的各种证明。
机动车牌证遗失、损坏以及号牌号码和行驶证记录辩认不清的，车主应当及时向公安交通管理部门提出补领申请，并经公告挂失后，由公安交通管理部门审核补发。
拆卸、移动或扣留机动车号牌，必须经号牌核发机关批准；未经批准，任何单位或个人不得拆卸、移动或扣留。
第十一条 （牌证的申领）
申领机动车牌证，机动车须经检验合格，并交验下列证件：
（一）机动车来源的合法凭证；属于外省市转入的在用车，应当持有符合国家有关规定的密封档案；
（二）国家技术监督局核发的单位《代码证书》、居民身份证和户口簿或军队、武警团级以上单位出具的证明、外国人有效居留证件；
（三）机动车污染物排放合格证；
（四）车辆购置附加费缴纳凭证；
（五）属于国家专控的机动车，须有控制社会集团购买力办公室（以下简称控办）的批准证明；
（六）机动车所有人在市区居住的，须有当地公安交通管理部门确认有效的停车泊位证明；
（七）公安交通管理部门要求提交的其他证明。
申领牌证后，机动车所有人或使用人须到居住地街道办事处、乡（镇）驾驶员协会（以下简称驾协）工作站备案。
第十二条 （车辆检验）
机动车须按公安交通管理部门规定的时限进行检验，检验时车主须交验《机动车发动机车架号拓印卡》。未按规定时限检验上路行驶的，由公安交通管理部门暂扣车辆，责令限期参加检验；逾期三个月不参加检验的，由公安交通管理部门收缴牌证。
因特殊情况不能参加检验的，应当在检验有效期内办理缓检手续。
第十三条 （改装）
已经登记注册的机动车改变车身颜色、车型、车架、车身、驾驶室、发动机以及机动车原设计性能、用途的，须经公安交通管理部门批准，改装后经检验合格，方准行驶。
机动车发动机和车身（车架）不得同时变更；拖拉机、农用运输车不得改轮调速。
自行车、人力三轮车不准安装机械动力装置，擅自安装的，由公安交通管理部门责令拆除。
任何单位和个人不得涂改、伪造机动车发动机号码和车架号码。
第十四条 （报废）
机动车达到国家规定报废标准的，其所有人须向公安交通管理部门申请报废；达到报废标准仍上路行驶的，由公安交通管理部门扣留其车辆，强制报废。
公安交通管理部门在实施定期检验时，认定机动车达到报废标准的，收缴其牌证，责令限期报废；逾期不报废的，由公安交通管理部门强制报废。
报废机动车由公安交通管理部门注销牌证，并负责监督解体。
第十五条 （转籍过户）
机动车转出原注册登记的公安交通管理部门管辖区域或者所有权转移后三个月内，机动车所有人应到公安交通管理部门办理转籍、过户登记。对已达到国家规定报废标准或者距报废期限不足两年的机动车，不予转籍、过户。
办理机动车转籍、过户登记的，应当填写转籍、过户登记申请表，并提交下列凭证：
（一）属于买卖的须有交易发票；
（二）属于经济赔偿、抵押、财产分割、遗产继承、赠送、拍卖的，须有判决书、裁定书和裁决书、公证书以及拍卖证明；
（三）属于外商投资企业的，须有海关《减免税进口货物解除监管证明》；
（四）属于国家专控的机动车，须有控办的批准证明。
第十六条 （漆喷单位名称和放大号）
悬挂本市号牌的货运机动车、汽车起重车、出租车和十五座以上的客车，须按规定在两侧车门指定位置，漆喷单位名称或住址。
机动车须按规定漆喷机动车号牌放大号。
第十七条 （警灯警报器的安装）
公安、检察、法院、安全、司法行政机关和军队保卫部门执行警务的车辆以及消防、工程救险、救护、公路监督检查等特种车辆应当按规定安装警灯、警报器，其他任何车辆不得安装警灯、警报器；擅自安装的，由公安交通管理部门滞留车辆，责令拆除。
第十八条 （整车更换规定）
已注册登记的机动车，由于产品质量原因，需更换整车的，车主应持有关证明将原牌证交注册机关，注册机关应予以注销登记，并退还有关手续。更换后的新机动车按新购车辆办理注册登记。
第十九条 （维修、改装经营者的义务）
机动车维修、改装经营者，承修改变车身颜色、车型、设计性能、用途或者更换车架、车身、驾驶室、发动机以及修理因交通事故损坏的车辆业务时，必须查验公安交通管理部门出具的有关证明，并建立修车台帐以备查验，发现可疑车辆及时报告公安机关。

第三章 机动车驾驶员管理
第二十条 （驾驶证的申领）
申领机动车驾驶证的，按照国家和省规定的申领条件、考试办法、发证手续办理。任何单位或个人不得涂改、伪造、冒领驾驶证。
第二十一条 （驾驶证的审验和换发）
公安交通管理部门办理驾驶证审验、换发手续，应当在当日内予以办结。
公安交通管理部门对参加考试的驾驶员，应当自考试合格之日起10日内，核发驾驶证。
第二十二条 （出租车驾驶员特别规定）
机动车驾驶员必须具有两年以上驾龄，并经公安交通管理部门考试合格后，方可驾驶客运出租汽车。
第二十三条 （备案制度）
本市驾驶员和受雇用在本市驾驶机动车的外省市驾驶员，须到居住地街道办事处、乡（镇）驾协工作站备案。
第二十四条 （记分制度）
本市实行机动车驾驶员交通违章和交通事故记分制度。具体办法由市公安交通管理部门制定。
第二十五条 （违法教育措施）
驾驶员严重违反交通法规或者发生交通事故负有责任的，公安交通管理部门可以责令其参加交通法规培训和考试。
第二十六条 （残疾人专用车管理）
18至70周岁下肢有残疾但身体其他部位不影响驾驶操作的公民（持有残疾人证），经公安交通管理部门审核，发给残疾人专用车辆行驶证后，方可驾驶残疾人专用机动车。
第二十七条 （驾驶证管理特别规定）
持军队、武警或者国外、港澳台地区驾驶证及国际驾驶证，申领地方驾驶证的，应当按规定科目考试。
持军队、武警驾驶证不准驾驶地方机动车辆，否则按无证驾驶处理。
第二十八条 （驾驶证的注销）
公安交通管理部门对有以下情形之一的，注销驾驶证：
（一）持证人死亡的；
（二）经驾驶适性检测不合格以及身体条件发生变化不适合驾驶机动车的；
（三）连续两次不参加审验的；
（四）超过换证时限一年以上的；
（五）涂改、冒领机动车驾驶证的；
（六）无正当理由，超过三个月不接受违章或事故处理的；
（七）持有两个以上驾驶证的；
（八）年龄超过70周岁的；
（九）本人或监护人提出注销申请的。
第二十九条 （驾驶证的补领）
补领机动车驾驶证，应当按规定填写《补领牌证申请表》，并经公告挂失后，由公安交通管理部门审核补发。
第三十条 （考试成绩的保留与作废）
学习驾驶员其单科考试成绩保留六个月；全科考试成绩合格后，一年内不办理机动车驾驶证申领手续的，考试成绩作废。
第三十一条 （教练员管理）
机动车教练员，必须具备国家规定的条件，经公安交通管理部门考试合格，取得教练员证后，方可从事机动车教练工作。
学习驾驶员有违反交通法规行为或发生交通事故教练员负有责任的，公安交通管理部门可以注销教练员证。
学习驾驶员必须在教练员随车指导下，按照公安交通管理部门指定的时间、路线学习驾驶。

第四章 车辆行驶
第三十二条 （车道行驶规定）
在设有交通标志、标线的道路上车辆按标志、标线行驶。
在同方向划有三条机动车道的道路上，自中心线或中心分隔带依次向右，第一条车道为五座（含）以下小型客车道，第二条车道为小型车道，其他机动车在第三条车道行驶。
在同方向划有两条机动车道的道路上，自中心线或中心分隔带依次向右，第一条为小型车道，第二条为大型车道。
出租汽车空车行驶时，应当在最右边的机动车道行驶；载客时，准许在相邻的左侧车道行驶。
第三十三条 （行经路口规定）
机动车行经路口，须遵守下列规定：
（一）遇停止信号时不准通过；
（二）转弯的机动车让直行的车辆先行。
第三十四条 （受阻停车规定）
机动车行驶中遇前方道路受阻停车时，须在本车道内依次等候，并禁止下列行为：
（一）驶入实施交通管制的车道；
（二）超越、穿插排队等候的车辆；
（三）压线停车；
（四）在人行横道或者禁止停车区内停车。
第三十五条 （借道行驶）
机动车在同方向划有两条以上机动车道的道路上行驶，遇本车道交通不畅时，可以借用相邻的空闲车道，超越障碍后应当立即驶回本车道。
借道超车或驶回原车道时，须开转向灯，确认安全后，方准变更车道。
第三十六条 （禁止行为）
机动车驾驶员驾驶机动车时，不得有下列行为：
（一）使用涂改、伪造、借用、失效或者冒领的机动车牌证、驾驶证、通行证以及其他交通管理证件；
（二）驾驶号牌不齐全或者因遮盖、污损造成号牌字迹辨认不清的机动车；
（三）驾驶时接打移动电话，向车外抛掷物品影响交通安全；
（四）停车时影响道路畅通，妨碍交通安全；
（五）饮用含酒精的饮料后，在道路上驾驶车辆；
（六）压、骑交通标线行驶（借道通行时压、骑交通虚线的除外）；
（七）在市区道路上鸣喇叭或者使用远光灯。
第三十七条 （保护弱者）
车辆遇有盲人、行走不便的残疾人、老年人横过道路，或者遇有学龄前儿童、中小学生列队横过道路时，必须停车让行。
第三十八条 （警灯警报器的使用）
警车、消防车、工程救险车、救护车、公路监督检查车使用警报器和标志灯具，必须遵守下列规定：
（一）执行紧急任务时，可视交通情况断续使用警报器和标志灯具，不准单独使用警报器；
（二）两辆车以上列队行驶时，前车使用警报器，后车无特殊情况不得使用警报器；
（三）22时至次日6时不准使用警报器。
第三十九条 （危险报警闪光灯的使用）
机动车在道路上遇有下列情况，应当使用危险报警闪光灯，其他情况不准使用：
（一）车辆发生故障或者发生交通事故不能离开车行道时；
（二）牵引和被牵引时；
（三）有公安警卫车辆护卫时；
（四）夜间在车行道临时停车时；
（五）遇有风雨雪雾等能见度较低的天气时；
（六）车内发生紧急情况需要报警求助时。
第四十条 （市区禁行车辆种类）
禁止全挂货车、半挂货车（箱式货车除外）、后三轮机动车、拖拉机、农用运输车、畜力车、地排车和悬挂非本市市区号牌的二轮摩托车、侧三轮摩托车、轻便摩托车在市区道路上行驶。
第四十一条 （禁止停车区的规定）
在划有禁止停车区标线的路口、路段，禁止各种车辆在禁止停车区内停车。
第四十二条 （交通班车管理）
单位交通班车的运行路线、停车站点须经公安交通管理部门批准，领取交通车牌证后，方准行驶。
第四十三条 （出租车、中小型客运车行驶特别规定）
在市区繁华路段主要交通干线上，出租汽车、中小型客运汽车必须在统一划定的停车点或设有招手停车示意牌处上下乘客，但不准在招手停车示意牌处停车候租。不准在市区道路上任意掉头、截头猛拐、逆向停车。
第四十四条 （摩托车驾驶员规定）
二轮摩托车、轻便摩托车驾驶员须遵守下列规定：
（一）驾驶、乘坐二轮摩托车和驾驶轻便摩托车时，必须戴安全头盔；
（二）二轮摩托车驾驶员座前不准载人，后座只准乘坐一人，并不准侧坐；
（三）二轮摩托车、轻便摩托车不准拖拽其他车辆。
第四十五条 （事故当事人的义务）
车辆在行驶中发生交通事故应当立即停车，保护现场，抢救伤者和财产，并迅速报案，不得逃逸。
第四十六条 （交通障碍清理）
公安交通管理部门对因车辆故障、交通事故以及车辆乱停乱放造成的交通障碍，应当迅速清理，恢复交通，所需清障费用由责任人承担。
第四十七条 （残疾人专用车行驶规定）
残疾人专用机动车只供残疾人单人代步使用，行驶时须遵守下列规定：
（一）随身携带公安交通管理部门核发的专用车辆行驶证；
（二）只准在非机动车道上行驶，时速不准超过十五公里；
（三）不准载客、载货。
第四十八条 （高架路禁止规定）
高架道路为机动车专用道路，禁止行人和下列车辆通行：
（一）非机动车；
（二）二轮摩托车、三轮摩托车、轻便摩托车；
（三）电瓶车、轮式专用机械车；
（四）拖拉机、农用运输车；
（五）铰接式客车、全挂货车、半挂货车和载质量在10吨以上、载货高度4．3米以上的货运机动车；
（六）牵引和被牵引的车辆、悬挂试车号牌和教练车号牌的车辆。
第四十九条 （高架路行驶规定）
在高架道路上行驶的机动车最高时速为60公里，最低时速为40公里。车辆上、下匝道和转弯时，须按交通标志所示车速行驶。
上匝道车辆驶入慢速车道前，应当避让正常行驶的车辆。
严禁车辆逆向行驶、倒车或停车。
第五十条 （高架路停车规定）
在高架道路上，车辆发生交通事故或因故障停车时，须立即开启危险报警灯和设置危险警告标志，并及时报警，徒步报警时须紧靠道路右侧边缘行走，随车人员不得下车。
第五十一条 （高架路维护作业管理）
在高架道路上进行养护、维修作业时，作业人员须穿着反光易识别的标志工作服，施工现场须设置安全围栏、红（黄）色频闪警示灯或使用反光标志。
第五十二条 （非机动车行驶规定）
驾驶非机动车须遵守下列规定：
（一）设有交通标志、标线的道路上，按交通标志、标线行驶；
（二）不准在道路上学骑自行车；
（三）在市区道路上，自行车只准附载一名学龄前儿童。
第五十三条 非机动车行经交叉路口，须遵守下列规定：
（一）遇有停止信号不准通过；
（二）不准进入非机动车禁驶区；
（三）向左转弯时，沿路口中心右侧大转弯；
（四）向左转弯时，让直行或左转弯的机动车和直行的非机动车先行。

第五章 道 路
第五十四条 （道路和道路交通设施设计方案的审查）
新建、改建城市道路必须配建相应的交通安全设施，道路和交通设施设计方案，应当征求公安交通管理部门的意见，交通设施应与道路同时设计，同时建设，同时交付使用。
第五十五条 （交通设施的设置和管理）
城市道路交通标志、标线、信号灯和其他道路交通设施由公安交通管理部门负责监制、设置和管理。任何单位和个人不得擅自设置、移动、损坏或者涂改，造成损坏的应予赔偿；不准在交通标志、标杆上设置与其作用无关之物。
第五十六条 （占用、挖掘道路的审批）
单位和个人确需临时占用城市道路或者因工程建设挖掘城市道路的，须经所在区公安交通管理部门和市政工程设施行政管理部门审核同意，并报经市公安交通管理部门和市政工程设施行政主管部门批准，领取《临时占用道路许可证》或《道路挖掘许可证》后，按照批准的范围和期限占
用或挖掘。
需要延长占用、挖掘期限的，必须经原审批部门批准后，方可继续占用或挖掘。
第五十七条 （挖掘道路的规定）
挖掘城市道路必须遵守下列规定：
（一）在主要交通干道进行路面挖掘作业的，必须在当日22时至次日5时施工，重点或应急工程可昼夜施工，分段实施，但不得影响道路通行；
（二）施工现场须按规定使用围档和国家统一的警示标志，并设专人维护交通安全；
（三）施工需中断道路交通的，必须事先报经公安交通管理部门批准，待公安交通管理部门调整行车路线，发布通告后，方可施工；
（四）施工过程中，挖掘的废弃物应当及时清理，保障道路畅通；
（五）工程竣工后，施工单位应当及时填铺路面、清除剩余废弃物，拆除临时构筑物。
第五十八条 （施工时间要求）
确因工程建设需要挖掘城市道路的，可于每年的4月1日至5月31日和10月10日至11月10日期间内施工；工期最长不得超过一个月。市以上重点工程除外。
第五十九条 （挖掘道路的特别规定）
地下管线突发故障时，管线单位可先行挖掘道路抢修，同时报知公安交通管理部门和市政管理部门，补办手续。
第六十条 （限制性活动的特别规定）
需要占用道路进行宣传、咨询、体育、福利募捐等活动的，主办单位应当向公安交通管理部门提出申请，经批准后，按规定的时间、地点进行。活动结束后，主办单位应及时清除悬挂的物品恢复交通。
任何单位和个人不准在车行道内销售和发送物品。

第六章 罚 则
第六十一条 （行政处罚）
有下列行为之一的，处500元以上1000元以下罚款：
（一）驾驶未领取牌证的机动车上路行驶的；
（二）涂改、伪造机动车牌证、驾驶证、发动机号码和车架号码的；
（三）未经批准擅自改变机动车颜色、车型、车架、车身、驾驶室、发动机以及改变机动车原设计性能、用途的；
（四）机动车改装后未经检验上路行驶的；
（五）拖拉机、农用运输车改轮调速的；
（六）违反第十九条规定的。
以营利为目的，有前款第（二）、（六）项规定行为之一的，处5000元以上30000元以下罚款。
第六十二条 有下列行为之一的，处警告或200元以上500元以下罚款：
（一）不按规定时限办理转籍过户登记的；
（二）机动车未按规定漆喷单位名称、住址或机动车号牌放大号的；
（三）驾驶机动车行经路口遇停止信号强行通过的；
（四）停车时影响道路畅通，妨碍交通安全的；
（五）饮用含酒精的饮料后驾驶机动车辆的；
（六）违反第四十八条第（三）项至第（六）项规定的；
（七）驾驶机动车在高架道路上逆向行驶、倒车或停车的；
（八）擅自设置、移动、损坏或者涂改交通标志、标线、信号灯和其他交通设施的；
（九）在交通标志、标杆上设置与其作用无关之物的。
第六十三条 机动车驾驶员有下列行为之一的，处警告或50元以上200元以下罚款：
（一）冒领机动车牌证，涂改、伪造档案、申领牌证的各种证明的；
（二）擅自拆卸、移动或扣留机动车号牌的；
（三）客运出租车驾驶员违反第二十二条规定的；
（四）不按规定参加驾驶员审验的；
（五）不按规定时间、路线进行机动车驾驶教练的；
（六）驾车违反行驶车道规定的；
（七）行经路口转弯时不让直行车辆先行的；
（八）违反第三十四条规定之一的；
（九）使用涂改、伪造、借用、失效或者冒领的机动车牌证、驾驶证、通行证以及其他交通管理证件的；
（十）驾驶号牌不齐全或因遮盖、污损造成号牌字迹辩认不清机动车的；
（十一）驾车时接打移动电话或向车外抛掷物品影响交通安全的；
（十二）压、骑交通标线行驶的（借道通行时除外）；
（十三）在市区道路上鸣喇叭的；
（十四）驾车违反第三十七条规定，不停车让行的；
（十五）不按规定使用危险报警闪光灯的；
（十六）全挂货车、半挂货车（箱式货车除外）、后三轮机动车、拖拉机、农用运输车、畜力车、地排车和悬挂非本市市区号牌的二轮摩托车、侧三轮摩托车、轻便摩托车在市区道路上行驶的；
（十七）单位交通班车未领取交通车牌证上路行驶或不按运行路线、停车站点行驶、停车的；
（十八）出租汽车、中小型客运汽车在市区道路上任意掉头、截头猛拐，逆向停车或者在招手停车示意牌处停车候租的；
（十九）驾车违反第四十九条第二款规定的。
第六十四条 驾驶二轮摩托车、三轮摩托车、轻便摩托车有下列行为之一的，处警告或50元以上100元以下罚款：
（一）驾驶二轮摩托车、轻便摩托车不戴安全头盔的；
（二）违反乘坐规定的；
（三）拖拽其他车辆的；
（四）在高架道路上行驶的。
第六十五条 有下列行为之一的，处警告或20元以上50元以下罚款：
（一）不按本规定借道行驶的；
（二）在市区道路上使用远光灯的；
（三）不按本规定使用警报器和标志灯具的；
（四）在车行道内销售和发送物品的；
（五）不按本规定驾驶、使用残疾人专用机动车的。
第六十六条 非机动车驾驶人违反本规定第三十七条、第四十八条第一项、第五十二条、第五十三条规定的，处警告或10元以上30元以下罚款。
第六十七条 违反本规定有下列行为之一的，除责令停止违法行为，限期恢复原状，赔偿经济损失外，并可对个人处警告或200元以上2000元以下罚款，对单位处警告或2000元以上20000元以下罚款：
（一）擅自占用或挖掘城市道路的；
（二）不按批准的范围和期限占用或挖掘道路的；
（三）有违反第五十七条行为之一的。
第六十八条 （暂扣措施）
对无牌证或者使用涂改、伪造、挪用、失效、冒领牌证的机动车，交通警察可当场暂扣车辆，收缴其牌证。
当事人超过6个月未提交车辆合法来源证明或者不到公安交通管理部门接受处理的，公安交通管理部门按有关规定处理车辆。
第六十九条 （复议与诉讼）
当事人对公安交通管理部门行政处罚决定不服的，可以自接到处罚决定书之日起60日内向上一级主管部门或者该部门的本级人民政府申请复议；对复议决定不服的，依法向人民法院提起行政诉讼。
第七十条 （执法者违法行为的追究）
交通警察玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第七十一条 （术语解释）
本规定所称“市区道路”是指二环路以内（不含二环路）的道路。
第七十二条 （应用解释部门）
本规定具体应用中的问题，由济南市公安局负责解释。
第七十三条 （施行日期和废止事项）
本规定自1999年8月1日起施行。1995年10月13日市人民政府第88号令《济南市道路交通管理若干规定》同时废止。



1999年6月10日
限购令的合法性探析
——兼论房价调控中的法治问题

□ 高军


[摘要] 为扼制高房价而采取的调控措施中，限购令无法律依据，违反了依法行政原则，由于涉及到公民、房地产企业的宪法基本权利，从法律保留的角度，应由法律作出限制，作为行政部门的各级政府无权限制宪法基本权利。高房价主要是因政府垄断土地一级市场催生的高地价、土地供给不足而造成，而限购令却旨在打击需求，限购令平添了交易费用，干扰了正常的市场运作，属下错了药方，其手段违反了比例原则。此外，要求开发商申报房产销售价格、对商品房预售款实行监管等行政措施破坏了市场经济的基本原则，侵犯了企业的自主经营权，有违法治原则。房产价格真正回归理性，要求相应法律制度必须进行变革。
[关键词] 限购令 房价调控 合法性 法治

2010年是中国楼市的调控年，从“国十条”到二次调控的“新国五条”，相关政策密集出台，但在这一年中房价不仅没有降下来，反而显出不断上涨的势态。2011年1月26日，国务院常务会议再度推出楼市调控“新国八条”，与之前众多的调控政策一样，“新国八条”被称为“史上最严厉房地产调控政策”。“新国八条”引起广泛关注的是其中措辞严厉的限购令。事实上，限购令并非“新国八条”所首创，此前的“国十条”中即规定“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”。而其后的“新国五条” 一改“国十条”限购的授权性规定为强制性规定，首条即强调房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数。限购令的出台，使房地产市场风云突变，社会各界对该政策褒贬不一，莫衷一是。笔者认为，“依法治国，建设社会主义法治国家”已写入宪法并被确立为基本的治国方略，房价调控所采取的措施必须符合宪法与法律，作为一种自上而下通过行政手段推行的限制居民购房套数的限购令，无疑强力干预了市场，同时还涉及到对公民、企业宪法基本权利的限制，无法回避其自身合法性的质疑。
一、限购令无法律依据，违反了依法行政原则
“绝对权力，绝对腐败”是一条为无数历史事实所证明的铁律。自近代以来，权力分立、有限政府的宪政理念深入人心，政府的权力来源于法律的授权，对政府而言，“法无明确授权即无权”已成为民主法治国家的基本通识。为实现保障人权与增进公共福祉的目的，现代民主法治国家要求一切国家作用应具备合法性，这种合法性原则就行政领域而言，即所谓的“依法行政”原则。[1]1依法行政原则的基本涵义是指政府一切行政行为应依法而为，受法律的拘束。依法行政强调的是“法的支配”，主要包括三项要素：（1）法律之法规创造力。凡规定有关人民自由、财产权的法规，应受法律的支配；（2）法律优位。即法律对于行政权的优越地位，以法律指导行政，行政作用而与法律抵触者无效；（3）法律保留。一切行政作用虽非必须全部从属于法律，但基本权之限制则非以法律制定不可。[2]5以此观照，限购令并无法律依据，违反了依法行政原则。
1、限购令不符合法律之法规创造力的要求。限购令的出台，国务院法制机构并没有依照《行政法规制定程序条例》规定的程序召开座谈会、听证会，亦未获得总理签署的国务院令，也没有按该《条例》规定的程序正式公告，因此不是行政法规。就各地出台的限购令而言，目前不管是直辖市、省会所在地的城市，还是经国务院批准较大的市，都不是由同级地方人民代表大会所制定和颁布，因而各地的限购令也不是地方性法规。限购令所依据的规范性文件级别低，无疑违反了依法行政原则中有关人民自由、财产权的法规，应受法律的支配的要求。
2、限购令不符合法律优位的要求。《中华人民共和国合同法》第4条规定，“当事人依法享有订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”。至少从形式上看，楼市限购令违反了《合同法》规定的契约自由原则。虽然契约自由不是绝对的自由，在一定的情况下，国家可以干预市场，干预契约的订立。但这只是例外，而且国家的这种干预必须有强烈的公共利益正当性的理由，必须符合法律保留原则，通过法律的形式来进行，而且其所采取的手段必须符合比例原则。
3、限购令不符合法律保留的要求。在依法行政原则中，法律保留原则为一个核心的概念。作为一项基本的宪政常识：为防止绝对权力对人权的侵犯，通过宪法——人民与政府之间的契约来确立人民的基本权利，为防止宪法基本权利被架空，创造了包括法律保留原则在内的宪法保障制度。[3]之所以如此，原因在于：在组织方面，议会与行政权相比，处于与人民更接近、更密切的位置，议会也因而被认为比政府具有更强烈、更直接的民主正当性基础；其次，在程序方面，议会议事遵守公开、直接、言辞辩论与多数决原则，这些议会原则不仅可使议会的少数党与利益被涉及的社会大众得以有机会影响议会决定的作成，也可以凸显重要争点，确保分歧、冲突的不同利益获得适当的平衡，其繁琐的议事程序也有助于所作成决定之实质正确性的提升。与其相比，行政决定程序因其讲究或兼顾效率与机动的特性，而较难达到相同的效果。[4]132要求一切对公民基本权利的限制都必须通过法律的方式进行被称为“全部保留”说，但事实上这难以做到。“重要事项保留说”（“重大性理论”）则认为国家对人民的自由及权利予以限制，必须通过法律方式进行。但法律不能事无钜细靡遗，一律加以规定，其中属细节性、技术性的事项，法律得以明确性的授权予主管机关以命令规定之。[5]142很明显，限购令涉及对购房者交易权、居住权、平等权（以户籍为区分标准）以及对房产开发商经营权的限制，而以上权利属于宪法性基本权利，根据法律保留的原则，必须通过全国人大至少也要通过全国人大常委会颁布的法律来进行，由于并非细节性、技术性的事项，即使授权立法亦无权对之创制规范。
二、限购令所采取的手段有违比例原则
所谓比例原则，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对行政相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，保持二者处于适当的比例。[6]42亦即，比例原则是以“方法”与“目的”的关联性切入，检视国家行为的合宪性，避免人民自由与权利遭受过度侵害。具体包括：（1）妥当性原则。指行政机关所采取的限制手段须适当及有助于所追求目标之达成，如果经由一措施或手段之帮助，使得或帮助所欲达成的成果或目的达成，那么这一措施或手段相对于该目的或成果即为妥当。（2）必要性原则。一个合妥当性的手段尚必须合乎必要性，可称为最少侵害原则。即行为不超越实现目的的必要程度，在达成目的有多种手段时，须采取侵害人民权益最小的手段。（3）衡平性原则（狭义比例原则）。指对于基本权侵害程度与所欲达成的目的，须处于一种合理且适度的关系，采取的方法与所造成的损害不得与所欲达成的目的利益显失均衡。[7]225以此检视，限购令显然有违比例原则。
首先，限购令所采取的手段并不妥当。众所周知，与依赖于政府指令的计划经济不同，市场经济最大的特点就是政企分开，自由贸易，自由竞争。限购令通过行政手段强力干预市场，以行政命令的形式制定交易指标，限制市场平等主体之间的民事交易，甚至强行叫停民事主体之间的合同交易，有违市场经济法则，有公权侵犯私权之嫌。事实上，公权力的介入，由于没有法律明确的规范，必将导致房产市场利益机制更加混乱。此外，限购令还平添了交易费用，因为甄别谁有钱买房简单，但甄别谁有资格买房却极为复杂，单是对限购令中的“家庭”这一概念的理解上，就足以引发混乱。事实上，强制推行这种很难具有操作性的限购令，将不可避免地催生假离婚、借用甚至租用他人身份证购房等道德风险。由于限购令在执行过程中不可能完全一刀切，势必会附加诸多豁免条款，这些豁免条款可能将难免成为弄权腐败的温床。
其次，限购令的实施并非必要。作为经济学的一个简单常识，价格是由市场供求关系决定的，房产价格上涨，是供求关系出了问题，高房价不过是高需求和低供给的表现。从经济学的角度，政府应当增加供给，而不是简单地赶走顾客不让顾客购买。事实上，限购令仅仅是暂时压抑了需要，在短期内会有打压房价的作用，它同时一方面将直接促进房租上涨，另一方面也会打压房地产的开发，减少房子的供应量，供给减少，竞争弱化，中长期只会进一步推高房价。限购令仅仅是临时性的行政手段，随着房地产市场的变化，过段时间可能为了刺激房地产的发展，限售将会放松，房价又继续进入上涨的路径，从而产生 “涨价—限售—供应减少—放松—继续涨价”的恶性循环。必要性原则要求在采取的措施所保护的法益与所侵犯的法益之间进行权衡，在有其他侵害更小的手段时，不得采取损害大的手段。因此，真正想使房价下降，就应当采取增加市场供应等经济手段来抑制楼市泡沫，而不是简单化的不让人购买。在不得已的情况下才能使用行政手段，但这涉及对公民权利的限制，要保证程序正义，需经全国人大或人大常委会讨论并通过法律的形式来规范。
第三，限购令的实施不符合衡平性原则。商品房是商品中的一种，政府有什么资格和理由去限制人们购买呢？限购令无疑侵犯了房地产企业的自主经营权以及购房者的自主交易权，一刀切的方式难免打击了真正需求者。另外，由于这种限制是通过户籍、是否在本地交纳社会保险、已购买的套数等为限制条件，这种政策取向加剧了附着在户籍制度上的不合理性和歧视性，侵犯了公民宪法上的平等权。更危险的是，这种简单化的直接硬性扭曲需求的行为沿袭的是过去计划经济时代的思维，突破了市场经济条件下政府权力作用的边界，与市场经济完全背道而驰。正如社会学家孙立平教授所言，中国的问题在于政府干涉和管理过多，但是现在政府却用加强社会管理的办法来解决社会问题，这实际上是走进了一个死胡同。
三、房价调控中其他一些做法有违市场经济、法治原则
限购令是政府干预微观房产市场的典型，除此之外各地方政府还进行了诸种“创新”。主要包括：
1、出台房产销售价格申报制度。例如，南京出台调控房价新招，要求开发商申报销售房产的价格，申报销售价格在三个月内不许上调，三个月后若上调必须重新申报。
2、出台商品房预售款监管办法。紧随限购令之后，浙江，北京两地又出台了商品房预售款监管办法。2010年9月30日，《浙江省商品房预售资金监管暂行办法》公布，规定从11月1日起对商品房预售资金进行全面监管。同年10月25日，北京出台《商品房预售资金监督管理暂行办法》，明确规定商品房预售资金应当全部存入商品房预售资金监管专用账户，保证预售资金优先用于工程建设，严禁房地产开发企业直接收存商品房预售资金。
市场经济是法治经济，其前提在于必须首先确立国家与社会、政府权力与企业、公民权利的边界。现代法治型市场一方面要求行政不得过度介入具体的市场资源配置，另一方面又要求政府为市场自由竞争提供规制治理。要求房产销售价格申报、对商品房预售款实行监管，这实际上破坏了市场经济的基本原则，对企业内部管理进行干涉无疑侵犯了企业的自主经营权，超越了政府权力的边界。事实上，政府不可能管理好这件事情，也完全没有必要管这么细，与限购令政策一样这两种做法同样亦违反了依法行政原则与比例原则。在企业经营自由被干预的情况下，企业的活力和创新能力受到限制，这将会从根本上影响我国经济活力的焕发，从中我们也可以看到政府权力无限扩张的倾向，我国的市场经济不无倒退的危险。
四、房价调控需要法律制度的变革
限购令、房产销售价格申报、商品房预售款监管等房产调控行政手段，违反了市场经济规律，同时也违反了法治原则，政府权力的过度扩张，对市场经济与法治建设造成了伤害。事实上，我国房价问题的根源是宪政问题，调控房价必须回归宪政思维，选择法治的路径，通过法律来进行，惟如此才能从根本上解决问题。
中国房地产市场的问题在于市场制度不完善，根源则在于政府对土地一级交易市场的垄断。从土地使用权的转让到建房预售的审批，几乎每一个环节都渗透着行政权力的利益均沾，地方政府从房地产开发中所获的税费甚多，因此地方政府有强烈的追求土地收入最大化的冲动。由于地方政府过度依赖“土地财政”的局面已经形成，房价如果崩溃将严重影响地方政府财政收入，因此地方政府的利益与房产商的利益已捆绑在了一起。但对中央政府而言，过高的房价将直接危及整个经济环境，严重影响民生，造成社会稳定甚至产生执政合法性危机等问题，因此无论是在主观还是客观上，中央政府希望房价下降，最好能下降到一个中央与地方政府、民众的预期都能接受的平衡点。
但迄今为止，无论是中央政府还是地方政府，房地产调控政策却一直在批判开发商与打击投机炒房之间打转，房地产行业总是在道德原罪论与投机有罪论中间徘徊。结果是房价没有下降，社会不公上升，市场体制没有变得更加完善，投资行为反而成为制裁对象。[8]自2005年以来，房价已调控了多次，但三番五次出台的调控政策，无论是提高首付、征收交易税、征收土地增值税还是限购令，一系列措施无一不是打击“刚需”，都是短期行为，大多是违逆经济规律而行事的。与任何商品的价格一样，房价是果不是因，通过打压和抑制需求或者增加交易成本等方式入手降房价，实是本末倒置之举。房价调控是一项系统工程，它依赖于深层次的法律变革。
1、改革财政体制
目前，地方政府依靠土地获利，已经与房产商利益联系在一起，寄希望于地方政府主动采取措施降低房价，违反了“经济人”的理性，注定无法实现。事实上，目前地方政府多数是在高负债运行，而土地收入又占了地方财政收入的30-40%甚至更高，无论是中央政府还是地方政府又如何敢动真格打压房价呢？如果房价暴跌，出现银行危机、地方政府财务危机怎么办？由于投鼠忌器，因此调控房价也只能以打击炒房投机与开发商原罪为靶子，采取限购令、房产销售价格申报、商品房预售款监管这一类违反市场经济规律、治表不治理的方式。因此，不解决土地财政和目前政府垄断的土地供应制度，政府不以身垂范主动退出房地产利益链，那么地方性权力寻租将不可能彻底遏制，房价问题也不可能真正地得以解决。
因此，房价调控有效实现的前提在于必须改革财政体制，为地方政府开辟新的稳定的财源，使地方政府尽快摆脱过度依赖“土地财政”的状况。相应的对策有二：一为央地之间分税实现法治化。“财政决定庶政”，中央与地方税权分配是一个国家最重要的事项，在民主法治国家大都通过宪法至少也通过法律来决定。我国分税制的出台未经过央地之间充分的搏弈，是国务院通过一纸通令的形式推行的，实践中产生了诸多问题。当前，必须重新审视分税制所存在的中央分配过多对地方剥夺过甚的缺陷，按照事权与财权相统一的原则，通过法律来确定中央与地方税收分配比例以及规范中央财政转移支付；二为征收房产税。但征税涉及对公民财产权、自由权的侵犯，兹事体大，必须遵循“税收法定”的原则，通过全国人大立法的方式来进行，而且其性质应确定为地方税，房产税的用途必须明确、公开、透明，纳税人有权对之予以监督。
2、回归市场经济下政府的本位
市场经济的前提与关键在于政府必须进行科学的定位。在市场经济条件下，应当奉行“税收国家”体制，政府地位必须中立，政府的功能在于通过征税获得财政收入，利用所征的税款为社会提供包括法规供给、公正执法与司法等内容在内的公共物品与公共服务，经济行为则由市场通过交易来进行，原则上政府不参与经济、不干预微观经济。因为政府作为市场规则的制定者，以及同时拥有以暴力作为后盾的强制执行权，如果自身从事经营，势必造成市场扭曲和垄断，对公正执行法律规则造成破坏。[9]但是，长期以来，计划经济残余影响一直未能彻底清除，我国各级政府与企业、与经济运行之间存在着剪不断、理不清的关系。前已述及，当前我国高房价的直接原因在于高地价，根源即在于地方政府过于依赖“土地财政”，与房地产市场之间处于一荣俱荣、一损俱损，利益攸关的联系。政府在房价调控中，既当运动员又当裁判员，在政府垄断土地一级市场的情况下，各级政府不愿意触及根本，不愿意放弃既得利益。其实，从供求关系入手，把房价降下来的方式理论上很浅显，建立自由的土地买卖市场，让集体用地参与进来，鼓励自建房、允许小产权房、农民自建房上市交易，通过法律来实现各种类型住房权利的平等。[10]但是，这涉及到土地制度的变革，以及深层次的利益调整，从现行土地制度格局中获利的是政府，在没有强大的压力面前，作为既得利益者的政府又怎么会主动成为改革的倡导者？因此，执政党、中央政府必须有壮士断腕的勇气，坚决推进深层次的体制改革，逐步从市场竞争性领域退出，恢复政府本应具有的中立地位。就政府与房地产市场而言，应打破政府对土地一级市场的垄断，放松管制，逐步退出微观房地产市场，进一步推进房地产的市场化与法治化。但是，令人担忧的是，当前国内一些地方重新出现了单位自建房分配给职工的现象，由于中央政府将遏制房价与维护稳定等量齐观，将保障房建设列为官员考核的硬性指标，在此强大的压力下，地方政府对一些单位“自生自发”的解决本单位职工住房难的做法至少采取的是默认的态度。其实这是典型的“病急乱投医”、“头痛医头、脚痛医脚”的做法，不但严重伤害了市场，而且还伤害了社会的公平正义。事实上，改革开放三十余年，是一个从“身份到契约”，逐渐打破计划经济时代“单位社会”的束缚，使个人、整个社会释放出极大的潜能的过程，但目前似乎又有重新回归计划经济、身份制、“单位社会”的危险，这是市场经济倒退的一个危险信号。
3、改善投资环境
近年来，我国税收每年处于不断增长的势头，有些年度甚至远远超出了当年的财政收入预算。对此，财税部门一向是作为工作成绩而宣传的，但从宪政经济学的角度来看，其实这并不是一件值得庆祝的事，这说明了我们的税收制度存在着问题，企业与公众税收负担过重，民间经济活力受到压制。近年来，很多在业内赫赫有名的民营家电企业、服装企业纷纷进军房地产市场，这固然是因为房地产市场利润颇丰，但更是因为其本行竞争惨烈，利润畸低，而那些利润丰厚的市场膏腴之地，几乎全部被垄断国企占领。房价高昂，楼市投资（投机）旺盛，原因在于富裕起来的人们手里有点钱，但除了投资楼市似乎没有其他更好的去处。[11]股市自不必说，面对每年10%甚至更高的实际通货膨胀率，把钱存进银行实际上是“负利率”，为了让手里的钱保值、升值，人们的首选似乎只有买房子。因此，当民间资本受到挤压，无处安身，蜂拥进入楼市便成为无奈而必然的选择（事实上，近年来出现的炒作大蒜、绿豆、生姜、苹果等农产品现象，同样也是民间资本投资渠道过少而造成的）。因此，进一步开放市场，打破行业垄断，降低准入门槛，促进公平竞争，降低企业税负，完善股市机制，改善投资环境，发挥市场这只“看不见的手”的作用，这才是打击炒房的釜底抽薪之策。

[参考文献]
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[7]城仲模主编.行政法之一般法律原则[M].三民书局1994.
[8]叶檀.调控房地产业，这回动真格了[N].每日经济新闻2010-4-16.
[9]蒋莉.环境整治的根本之道——兼对我国现行环保治理模式的反思[J].河南社会科学2011(2).
[10]高军.杜学文.法社会会视野中的“小产权房”现象透视[J].延边大学学报2008(3).
[11]晏扬.楼市调控功夫在楼市之外[N].杨子晚报2011-1-29.