内容提要: 高校信息公开行政诉讼有着重要的立论依据，迫切需要在理论和实践中推进。高校信息公开行政诉讼涉及到公开与不公开、主动公开与依申请公开的司法认定，这是人民法院审理高校信息公开行政诉讼案件的基础性问题。同时，人民法院在审理高校信息公开行政诉讼案件时应该平衡好信息公开与学术自主的关系。


随着我国《政府信息公开条例》（以下简称《公开条例》）和《高等学校信息公开办法》（以下简称《办法》）的相继实施，高等学校信息公开已经纳入法制化、规范化轨道，对于由此引发的信息公开行政诉讼救济问题已经日益凸显，迫切需要从理论上廓清和实践中推进。
　　一、高校信息公开行政诉讼的立论依据
　　高校信息公开作为政府信息公开的一个重要部分，其法律依据主要是我国《高等教育法》和《公开条例》。《高等教育法》第44条规定：“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”《公开条例》第9条第（1）、（2）、（3）项规定：“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”，“需要社会公众广泛知晓或者参与的”，“反映本机关机构设置、职能、办事程序等情况的”信息应当主动公开，《公开条例》第10条第（9）项规定：“扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况”属于重点公开的政府信息。高校作为教育机构涉及公民、法人或者其他组织的切身利益，其招生办学需要社会公众的广泛知晓和参与，高校有大量涉及机构设置、职能、办事程序等情况的信息需要社会公众知晓，特别是涉及高校特困生补助、学生受教育以及学生就业的信息属于重点公开的信息。《公开条例》第37条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”应当说，《公开条例》第37条属于授权性立法，该条例授权国务院有关主管部门或者机构制定有关教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开具体办法。《办法》是教育部在《公开条例》第37条授权的基础上根据高等学校信息公开的特点和要求制定出来的。
　　《办法》没有对高等学校信息公开行政诉讼救济作出规定，但并不意味着高等学校信息公开行为可以排除司法审查。从《公开条例》第33条第2款规定看，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照条例执行。既然是参照执行，就应该是全部参照，应当包括对《公开条例》第33条第2款规定的适用。因此，公民、法人或者其他组织认为教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当前对于政府信息公开行政诉讼救济几无异议，《公开条例》第33条第2款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第4条第3款规定：“公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的，以该组织为被告。”该款为教育等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开行为纳入行政诉讼提供了司法解释依据。纵观近些年来围绕高等学校以及其他公共企事业纳入司法审查问题的争论始终没有停止，因此将高等学校信息公开纳入司法审查具有重要意义。
　　（一）高校信息公开行政诉讼是保障师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权的基本内容
　　高校是拥有办学自主权的公共服务机构，是独立的事业法人。扩大高校办学自主权是我国高校发展的方向，但越是自主的地方，就越需要自律和他律。高等教育作为一种公共产品，是为公众服务的，与公众的切身利益有密切关系，必然要以开放的态度面对公众监督。实践中，由于高校信息透明度不高，导致政府、社会和个人对高校的管理与监督的缺失，并且高校与政府、社会和个人之间往往缺乏及时有效的信息沟通，造成信息不对称。知情权是公众在法治社会中应当享有的一项基本权利，保障公众知情权的前提条件就是高校信息公开。只有高校全面、主动、及时、有效地公开公众所需要的高校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息，公众的知情权才能得以实现。公众参与是高校管理民主化的一项重要制度，公众关心、参与高校决策、高校办学活动之前，必须了解相关高校信息，否则公众参与也就很难取得实质效果。同样，表达权和监督权的实现也同样必须依赖于高校信息公开。高校信息公开恰好为师生员工和社会公众提供了监督高校依法行使处分权和学术权力的重要渠道，特别是将高校信息公开行为纳入司法审查又恰好为高校信息公开行为提供了由中立第三方公正评断的基础，由此师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权也才能最终得到保障。
　　（二）高校信息公开行政诉讼是建立健全高等学校信息公开法律救济体系的关键环节
　　关于高等学校信息公开的救济问题，《办法》第四章监督和保障作出规定。《办法》从制度规范层面上对于公开内容、公开程序、监督和保障等作出了规定，特别在监督和保障制度方面设计了监督检查制度、年度报告制度、社会评议制度、举报调查制度、责任追究制度等制度规范，以加强对高校信息公开的监督和保障。[1]从这些规定内容看，仅限于社会监督、行政监督，对于其他监督和救济方式，特别是行政诉讼救济方式则没有规定。这种规定是由《办法》的规章属性决定的，作为规章不应对司法救济方式作出规定。这些制度预期能够发挥的功效应毋庸置疑，但是仅有这些还是不够的。对于高校信息公开行为而言，除了社会监督、行政监督之外，还应该有司法审查的监督和救济。否则，高校信息公开制度规范体系不仅是不完整的，而且运行起来也会缺乏有效司法保障。《办法》没有对行政复议、行政诉讼救济作出规定，这主要是基于《立法法》有关诉讼制度只能制定法律的规定，《办法》作为规章，显然是不能对行政诉讼作出规定的。既然作为规章的《办法》无权对行政诉讼救济作出规定，那么对于其无权规定而又恰恰需要规定的事项，在实施过程中自然应该适用《公开条例》关于行政复议、行政诉讼的有关规定，这也是《公开条例》关于参照执行的要旨所在。如果简单地以《办法》没有规定为由，一概排斥行政复议、行政诉讼救济，在理论和实践上均难以立足。
　　（三）高校信息公开行政诉讼是破解当前高校以及其他相关组织行政诉讼难题的重要途径
　　近年来，高校教育类行政诉讼案件在全国呈上升趋势，这类案件涉及范围广，包括高校等教育机构与教育行政部门因行政许可、行政处罚等产生的纠纷；受教育者、教师与教育行政部门因行政管理产生的纠纷；受教育者、教师与高校因教育教学管理产生的纠纷等。受教育者、教师与高校之间基于教育教学管理行为产生的纠纷具有一定的特殊性，社会关注程度高，而各地的做法却截然不同。有的地方对学生以高校为被告的案件直接作为行政诉讼案件受理；有的地方则需先经教育行政主管部门的申诉处理，对申诉处理决定不服的，才可以教育行政主管部门为被告、以高校为第三人提起行政诉讼。对于受教育者、教师直接以高校为被告提起行政诉讼的案件，法院通常不予受理或驳回起诉。为了统一教育行政案件、特别是高校教育行政案件的审理标准，最高法院一直在积极调研推动尽早出台司法解释，以规范、统一教育行政案件的受理、审理及裁判尺度。该司法解释在起草调研过程中遇到的疑难问题较多，其中最为突出的问题在于高校能否作为行政诉讼被告。除此之外，在研究其他诸如行业协会等公共组织能否作为行政诉讼被告时也备受关注。因此，如果说在司法解释还处于艰难调研起草、各方争议依然较大的情况下，把高校信息公开行政诉讼救济制度作为一个突破口，破解长期困扰学界和实务界的高校行政诉讼难题大有裨益。同时，也可以此推动解决其他组织作为行政诉讼被告问题。
　　二、高校信息公开与不公开的司法判定
　　高校信息公开行政诉讼作为政府信息公开行政诉讼的一种类型，在受案范围、当事人主体资格、举证责任、审理、裁判等方面与政府信息公开行政诉讼的总体要求是一致的，对于这些问题，实践中也有比较多的分析论证，因此需要以新的视角分析高校信息公开行政诉讼的审查难点及其司法应对。
　　高校信息公开与不公开的关系处理是《办法》首先需要解决的问题。应当说，在《公开条例》和《办法》中并没有明确采用“以公开为原则以不公开为例外”的信息公开制度模式。《办法》第1条开宗明义规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取高等学校信息，促进高等学校依法治校，根据高等教育法和政府信息公开条例的有关规定，制定本办法。”这里“依法获取高等学校信息”就是对高校信息依法公开的原则规定。《办法》第二章规定了12项信息是高等学校应当主动公开的，内容涵盖了学校基建、发展规划、学生招生考试、学位评定、就业资助等诸多高校管理环节。同时，《办法》在第三、四章用了17条的篇幅，明确将公开信息的义务主体落实到了校长（学校）办公室，并要求公开办公室及人员的联络信息，责任到人；将公开渠道由传统的纸质媒介扩大到电子媒介；将信息公开的期限、申请公开人提交的证件、缴费等细节明确说明，使高校信息公开有迹可循，可操作性较强。从上述规定看，高校信息公开也延续了《公开条例》确定的依法公开信息的要求。
　　为了确保高校信息依法公开，这里需要明确高校信息公开所依之“法”。这里的“法”，既包括上位法，比如《高等教育法》、《保守国家秘密法》、《公开条例》等上位法，也应该包括《办法》。并且，《办法》属于规章，其在效力上要低于《公开条例》等上位法。《办法》的规定应当与上位法规定相一致，否则一旦出现冲突，就应当适用上位法。从高校发展角度看，不可否认，高校信息公开范围呈现出逐步扩大的趋势。同时，也应看到，高校信息公开不是完全公开，也不是无条件无原则公开。高校信息公开程度必须与我国国情和现有阶段相适应，高校信息公开并不是一个孤立的制度，它以社会、经济、法律、社会公众等因素的发展为基础，并与社会、经济、法律、社会公众等因素息息相关。[2]高校信息公开与不公开是同一个事物的两个侧面，这两个侧面构成矛盾的对立和统一，其中公开是主要的矛盾，起主导作用，不公开起制约和平衡作用。高校信息公开的公共利益必须和不公开的公共利益相互平衡，各种利益相互平衡是社会生活的重要基础。[3]因此，对于高校信息公开与不公开的平衡，主要体现在《公开条例》、《办法》等法律规范中，公开与不公开都应有明确的法律依据。在行政诉讼中，法院根据这些规定进行审查。
　　从《办法》第7条“应当主动公开”的规定看，把发布这些信息规定为高校的法定义务，第8条还对高校应当明确其他需要主动公开的信息内容与公开范围作出规定。《办法》第10条对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息作出规定。由于《公开条例》、《办法》从立法上尚未确立以公开为原则、以不公开为例外的信息公开范围，而是采用法定的列举式的公开原则为基础建立起来的。从《办法》规定看，属于不予公开的高校信息的范围标准有三：一是基于保护国家利益和公共利益需要而不予公开。主要包括高校公开信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定和学校安全稳定，不得损害国家利益、公共利益，不得涉及国家秘密。凡属于国家秘密或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定和学校安全稳定的高校信息，不得公开。二是基于保护私人利益需要而不予公开。主要包括高校公开的信息不得涉及商业秘密和个人隐私。对于涉及私人利益的高校信息，一般情况下不予公开，但是经权利人同意或者高校认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的高校信息，可以予以公开。三是基于法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息。应当说，对于不予公开的信息应有明确的法律依据，这个标准以法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息来排除信息公开，显然超出了《公开条例》不予公开的信息范围。由于《公开条例》和《办法》对高校信息不予公开的规定过于原则和抽象，特别是《办法》还以学校规定的不予公开的其他信息作为不予公开的标准，这就容易导致实践中高校以公共利益限制为由对高校信息不予公开，成为高校隐瞒或者遗漏重大高校信息的借口，是高校信息公开的一个制度性缺陷和不足。
　　人民法院在审理高校信息公开行政诉讼案件中，在认定公开与不公开时，首先应该审查《办法》是否与上位法相一致，如果认为《办法》与上位法不一致甚至相冲突，就可以不参照《办法》审理案件。对于《办法》规定的和学校规定的不予公开的其他信息的条款，是否具有上位法依据值得研究。高校信息公开活动应该依据上位法来确定不予公开信息范围，高校的自由裁量权仅限于在上位法所规定的国家秘密、商业秘密、个人隐私等不公开信息的范围内确定特定信息是否可以不公开，而无权自行确定某些信息是否不公开。在行政诉讼过程中，当事人要求公开的信息如果不是上位法所规定的国家秘密、商业秘密、个人隐私等不予公开信息的范围，而属于高校自行规定的不予公开的信息范围，如果该规定超出了上位法所规定的不予公开范围的规定，人民法院只能适用《公开条例》的规定。很可能因为缺乏上位法依据难以获得诉讼支持。同时，高校对于申请人提出的属于不予公开的信息范围的申请，作出不予公开信息时应当承担举证责任并说明理由。在司法实践中，有没有说明理由往往会成为判定不予公开行为合法性的关键环节。如果该信息涉及国家秘密，应符合《保守国家秘密法》及其实施办法的要求。对于主要内容需要公众广泛知晓或参与，但其中部分内容涉及国家秘密的高校信息，能够作区分处理的，高校应当向申请人提供可以公开的信息内容。因此，实践中对于可以区分处理或者适当分割，公开其他相关高校息并不会损害相关利益的，高校就不应选择拒绝公开整个文件。如果申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，高校应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，如果教育行政主管部门或者高校认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的高校信息内容和理由书面通知第三方。
　　三、高校信息主动公开与依申请公开的司法判定
　　《公开条例》、《办法》规定了高校信息主动公开和依申请公开两种公开方式，确立了主动公开为主、依申请公开为辅的信息公开制度模式。因此，对于不属于主动公开方式获取的高校信息，公众可以采用依申请公开方式获取信息。主动公开方式能够满足不特定多数人的一般信息需求，受众面广，公开成本相对较低，公开效率相对较高，容易在高校与公众之间形成良性互动局面。依申请公开方式能够满足个体的特殊信息需求，公开成本相对较高，公开效率相对较低，并且申请人还要符合一定条件和要求。对于可以公开的高校环境信息，能够主动公开的尽量采用主动公开方式予以公开，防止高校以依申请公开的方式代替应当主动公开的方式。《办法》第9条规定：“除高等学校已公开的信息外，公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要，以书面形式（包括数据电文形式）向学校申请获取相关信息。”由于高校在收集、制作或者获取信息上具有优势，由高校主动公开信息符合客观实际，能够在最短的时间内使尽可能多的公众知晓，有利于降低公开成本，满足公众的一般信息需求，同时高校通过主动公开信息将高校的办学活动和提供社会公共服务过程置于公众的监督和批评之下，有利于深化高校校务公开、促进高校依法治校、提高高校管理水平、提高教育工作透明度、广泛接受群众监督、加强高校党风廉政建设。
　　在司法实践中，围绕高校信息主动公开还是依申请公开，主要有以下方面问题需要从司法上予以认定和解决：
　　一是关于申请人原告资格的认定。《办法》第9条规定：“除高等学校已公开的信息外，公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要，以书面形式（包括数据电文形式）向学校申请获取相关信息。”据此，申请人申请公开的高校信息被限定在“自身学习、科研、工作等特殊需要”范围之内。《国务院办公厅关于施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》第（14）项：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”从上述规定看，作为行政机关或者高等学校面对依申请公开信息时，可以原则要求申请人获取信息应当是基于自身学习、科研、工作等特殊需要，但是由于“三需要”没有统一的界定标准，实践中难以操作，如果仅以“三需要”作为限制申请人申请资格的一个条件，不符合《公开条例》的立法精神和目的，不利于公众知情权的保障。且随着《公开条例》的实施，很多行政机关不再以“三需要”作为公众获取信息的一个前提条件。在司法实践中，对于“三需要”是否会影响到申请人的原告主体资格存有争议。一种意见认为，高校认为申请人的信息公开申请不符合“三需要”要求不予公开信息的，申请人不服向人民法院起诉的，申请人不具有原告主体资格，人民法院应当不予受理或者裁定驳回起诉。另一种意见认为，“三需要”是人民法院实体审理的问题，高校认为申请人的信息公开申请不符合“三需要”要求不予公开信息的，申请人与高校的不予公开信息行为之间存在法律上的利害关系，申请人具有原告主体资格。人民法院在案件实体审理中，可以要求原告对特殊需要事由作出说明。如果原告不能作出合理说明，人民法院可以判决驳回原告的诉讼请求。应当说，这里第二种意见更符合政府信息公开发展要求。
　　二是关于主动公开信息申请前置的认定。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第3条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。”因此，对于属于高校主动公开范围的信息，公民、法人或者其他组织认为高校应当主动公开而未主动公开，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向高校提出申请，对高校答复不服的，再向人民法院提起诉讼。这种规定将申请前置作为申请人获得诉权的前提条件，申请人未经申请直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应当不予受理或者裁定驳回起诉。这事实上将高校主动公开信息通过申请人的申请转化为依申请公开，这样高校信息主动公开所表现出来的对世权则由于申请人的申请转变为对人权。实践中，可能遇到的问题是，如果高校信息属于主动公开与依申请公开界限不清时，是否还需要申请前置。换言之，对于主动公开和依申请公开界限不清时，申请人直接向人民法院起诉的是否具有诉权。事实上，此类问题不是一个程序问题，而是应当由人民法院经过开庭审理后作出判断的实体问题。因此，当主动公开与依申请公开界限不清时，申请人向人民法院起诉的，法院应当受理并依法作出裁判。
　　三是关于依申请公开内部信息与过程性信息的认定。在理解内部信息和过程性信息时，需要首先明确这两个概念的基本内涵和外延，这也是进一步判断内部信息和过程性信息应否公开的前提和基础。简言之，内部信息是高校在日常工作中制作或者获取的的内部管理信息。高校内部管理行为与履行职责行为是否存在一致或者交叉，如果是一致的，自然内部信息应该属于政府信息；如果存在交叉，那么交叉部分的内部信息应该属于政府信息。实践中，从广义上说，高校履行职责的行为既包括内部行为，也包括外部行为。内部行为是高校在内部组织管理过程中所作的只对组织内部产生法律效力的行为。内部行为的适用对象限于内部相对人，对外部相对人不具有法律效力。内部管理行为是高校为了顺利有效地履行其社会职能而对其内部各系统和关系进行的有意识的计划、组织、指挥、协调和控制的活动过程，有组织管理、人事管理、财务管理和物质设施管理等等不同的层次和职能的分工。内部行为与内部管理行为含义上基本上一致。从狭义上说，高校履行职责的行为主要是指高校外部行为，而高校的内部管理行为则不属于高校履行职责的行为。基于这些分析，可以认为高校内部管理信息不属于政府信息。实践中，高校在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，主要包括本校内部管理信息，比如工作部署、考核奖励、工资福利等；高校之间的联络信息，比如工作联系与沟通、交流与指导等。过程性信息是高校正在讨论、研究或者审查过程中的信息。这里也需要明确过程性信息是否属于政府信息。其中，关键在于需要明确高校正在讨论、研究或者审查过程是否属于高校履行职责过程。应当说，讨论、研究或者审查行为属于高校履行职责的具体环节和表现形式，高校讨论、研究、审查行为均属于高校履行职责的行为。因此，过程性信息应该属于政府信息。当然，实践中也可能出现内部信息与过程性信息出现交叉的情形。比如，高校在内部管理过程中正在讨论、研究或者审查中的信息。一般而言，这种信息不属于政府信息。过程性信息反映了高校正在讨论、研究或者审查过程，这些过程相较最终形成的行为是未成熟的，尚处于形成过程之中。过程性信息恰好反映了高校行为从开始、发展到完成的形成过程。高校在日常工作制作或者获取的处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，比如调查报告、统计分析、处理意见等。作为高校内部信息不公开的依据在于内部信息是高校处理内部管理事务，不对外产生法律效力。这类信息量大，公开成本高。过程性信息不公开的理由在于过程性信息尚不不成熟、不确定，一旦公开可能影响充分发表意见，影响社会稳定。因此，对于申请人申请公开的高校信息，如果属于高校内部信息或者过程性信息，可以不予提供。但内部信息和过程性信息也不是一概排除司法审查的，内部信息和过程性信息一旦符合高校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息特征，涉及公民、法人或者其他组织的切身利益，需要社会公众广泛知晓或者参与的，此时内部信息和过程性信息应该公开。对于过程性信息中的事实信息应当公开；当过程结束后，过程性信息应该公开；事实信息与意见信息混合时，可以区别公开。
　　四、高校信息公开与学术自由的司法平衡
　　高校属于事业法人，其功能是组织教育、教学的场所，按照有关法律、法规的规定，高校在教育行政主管部门的领导和监督下组织和进行教育、教学工作。然而，在现实生活中，高校在教育活动中实际上处于一种特殊主体的位置，高校在教育活动中受教育行政主管部门的领导和监督，处于被管理者的地位，但与此同时，由于受教育活动广泛性的影响，在法律、法规授权的情况下，高校有时需要履行一些行政管理的职能，如对教师、学生的管理，颁发学业、学位证书等，此时，高校因授权而又处在管理者的地位。因此，既要最大限度地尊重高校的办学自主权、学生管理权，又要加强对高校的监督和管理。高校作为一个组织系统，高校教育活动应当在法治环境下运行，不能游离于法治之外。为了保障高校办学自主权，高校在教学管理活动中行使处分权，如违纪处分、学籍管理、勒令退学、开除学籍、拒绝颁发学历证书和学位证书等，同时在学术管理活动中行使学术权力，如对学生考试成绩的评定、学位论文专业水准评定、导师资格的授予和教师职称评定等。高校基于学术自由所享有的学术性自治权力，国家原则上不能介入，这是由学术自由的自由权性质和学术的专业性判断特征决定的；高校基于对学术自由的功能性保障所需要的行政性自治权力，虽然也属于高等学校的自治权力，但与直接基于学术自由的学术权力相比，国家可以在较为广泛的范围内介入。高校所享有的自治权力意味着高校在获得法律授权之后，对其内部成员来说已经具有了合法的管理权力，高校成员具有服从的义务。与高校的自治权力相比，师生员工和社会公众的权利则相对比较薄弱，甚至是不对称的。高校信息公开恰好促使高校与师生员工和社会公众之间的关系从不平衡走向平衡。
　　人民法院在审理高校信息公开行政诉讼案件时，应当注意平衡信息公开与学术自主的关系。美国在审理涉及高校案件的两百年历史中，发展出了“学术遵从”原则，并据此对大学的学术自治提供持续性的倾斜保护。学术遵从原则是美国法院在审判涉及高校案件时尊重大学的专业性与自治性，尽可能地遵从高校在学术研究、人事管理、学生录取、教学与纪律管理等内部管理事项方面作出的决议，尽可能地避免干涉大学事务，法院的这一克制态度被学者归纳为“司法的学术遵从”或“学术问题上的司法克制”原则。[4]在高校信息公开中必然涉及不同利益之间的冲突与矛盾，涉及利益的限制与平衡问题。对于高校信息公开的限制，既有基于保护公共利益需要进行的限制，主要包括高校公开信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定和学校安全稳定，不得涉及国家秘密；也有基于保护私人利益需要进行的限制，主要包括高校不得公开涉及商业秘密、个人隐私的信息。因此，高校信息公开是一个多元利益主体之间博弈的过程，是利益在不同主体间一次次重新分配以达到某种平衡的过程。[5]人民法院在审理高校信息公开案件过程中必须在维护国家根本利益的前提下，对各种利益作出取舍和协调。认识现实生活中存在的各种社会利益，仅仅是人民法院审理高校信息公开案件的第一个环节，人民法院还必须依法对各种利益进行取舍和协调。由于我国现行法律规定相对比较抽象和原则，导致信息权利边界呈现出模糊性和交叉性，容易成为高校隐瞒或者遗漏重大信息的借口，导致在权益保护的利益平衡过程中给高校信息公开造成很多不确定性。随着经济社会发展，高校信息公开也会面临着一些新情况新问题。比如，作为高校学生要求查阅试卷，这涉及到高校在公开信息过程中需要处理好特定学生的知情权和其他学生的隐私权关系。再比如，高校收费的项目、依据、标准，财务、资产与财务管理制度，学校经费来源、年度经费预算决算方案，财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况，仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标等信息公开，这些信息公开直接关系到高校的经费保障和健康持续发展。因此，在高校信息公开过程中必然存在不同利益的矛盾乃至冲突，需要公平合理地分配各种社会利益。人民法院审理高校信息公开案件的利益平衡机制必须适应社会利益多样化的新情况，既要平衡和协调公共利益与私人利益之间的关系，又要认真考虑和平衡不同范围的公共利益，并且还要最大程度地尊重学术自由，从而在充分平衡各种利益的基础上，最大程度契合高校信息公开要求。



注释:
[1]尹晓敏：“我国高校信息公开法律制度研究—基于教育部新颁＜高等学校信息公开办法＞的分析”，载《现代教育科学》2011年第3期。
[2]杨小军：“论政府信息公开范围”，载《天津行政学院学报》2011年第2期。
[3]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第975页。
[4]刘金晶：“法庭上的‘自主高校’—论美国司法中的‘学术遵从’原则”，载《环球法律评论》2011年第6期。
[5]刘萍、陈雅芝：“政府环境信息公开和保密的利益限制与平衡”，载《理论导刊》2011年第8期。



出处:《行政法学研究》2013年第2期
广东省韶关市人民政府


韶关市人民政府令第40号


《韶关市园林绿化管理规定》已经2008年3月21日韶关市人民政府第十二届17次常务会议通过，现予发布，自发布之日起施行。

市长 郑振涛



二○○八年四月十日



韶关市园林绿化管理规定



第一条 为促进城市园林绿化事业的发展，改善生态环境，绿化、美化城市，增进人民身心健康，根据《城市绿化条例》、《城市绿线管理办法》、《广东省城市绿化条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。

第二条 本规定适用于韶关市城市规划区和县（市）城市规划区城市园林绿化的规划、建设、保护和管理。

第三条 韶关市城市管理局是韶关市人民政府城市园林绿化行政主管部门（以下简称市城市园林绿化行政主管部门），负责管理本市范围内的城市园林绿化工作。韶关市园林管理处为韶关市城市园林绿化管理部门（以下简称市城市园林绿化管理部门），在韶关市城市管理局的领导下，具体负责韶关市建成区内的城市园林绿化保护、养护和管理工作。

县（市）的城市园林绿化管理部门，负责本辖区的城市园林绿化保护、养护和管理工作。

第四条 市、县（市）人民政府应当将城市园林绿化建设纳入国民经济和社会发展计划，并按国家、省有关规定安排城市园林绿化经费。

第五条 城市中的单位和有劳动能力的公民，应当依照国家有关规定履行植树或者其他绿化义务。

鼓励单位和个人利用庭院植树种花，垂直绿化，美化环境。

第六条 任何单位和个人都有权投诉、检举和制止损害绿化及其设施的行为。在城市园林绿化工作中取得显著成绩的单位和个人，由各级人民政府给予表彰和奖励。

第七条 市、县（市、区）规划、国土、发改、财政、建设、林业、公安、市政、交通、电力、通信、环境保护、市容环卫、工商行政管理等部门，应当根据各自职责，协同当地城市园林绿化行政主管部门实施本规定。

第八条 本规定所称的城市园林绿地包括以下六类：

（一）公共绿地：是指道路绿地，向公众开放的市级、区级各类公园、街旁游园，包括其范围内的水域。各类公园包括综合性公园、儿童公园、文物古迹公园、纪念性公园、风景名胜公园、动物园、植物园、带状公园等。

（二）居住区绿地：是指居住区内除居住区级公园以外的其他绿地。

（三）单位附属绿地：是指机关、团体、部队、企业、事业等单位管界内的环境绿地。

（四）防护绿地：是指用于城市隔离、卫生、安全、防灾等目的的绿带、绿地。

（五）生产绿地：是指为城市园林绿化提供苗木、花卉、草皮、种子的圃地。

（六）风景林地：是指具有一定景观价值，在城市整体风貌和环境中起作用，但尚没有完善游览、休息、娱乐等设施的林地。

第九条 市城市绿地系统规划，由市人民政府组织市城市园林绿化行政主管部门和市规划行政主管部门共同编制，纳入城市总体规划。

市城市绿地系统规划经市人民政府批准后，由市城市园林绿化行政主管部门组织实施。

经批准的城市绿化规划、城市各类绿地的修建性详细规划和工程设计方案，不得擅自变更。确需变更设计方案的，应当经原审批部门批准。

市辖各县（市）绿地系统规划，由县（市）人民政府组织编制和审批，并分别送市城市园林绿化行政主管部门和市规划行政主管部门备案。

第十条 建设工程项目应当安排配套绿化用地，绿化用地面积占建设工程项目用地面积的比例，应当符合下列规定：

（一）医院、休（疗）养院等医疗卫生单位不低于40%。

（二）高等院校不低于40%，其他学校、机关团体等单位不低于35%。

（三）经环保部门鉴定属于有毒有害的重污染单位和危险品仓库，不低于40%，并根据国家标准设置宽度不小于50米的防护林带。

（四）宾馆、商业、商住、体育场（馆）等大型公共建筑设施，应当进行环境设计，建筑面积在20000平方米以上的，不低于35%；建筑面积在20000平方米以下的，不低于30%。新建大型公共建筑，在符合城市公共安全和景观要求的前提下，应当尽可能进行天台和屋顶绿化。

（五）居住区、居住小区和住宅组团不低于30%，在旧城改造区的不低于25%。其中人均公共绿地面积，居住区不低于1.5平方米，居住小区不低于1平方米，住宅组团不低于0.5平方米。

（六）工业企业、交通运输站场和仓库，不低于20%。

（七）其他建设项目不低于25%。

第十一条 新建、改建的城市道路、铁路沿线两侧、江河两岸等绿地规划建设应当符合下列规定：

（一）城市道路绿化符合《城市道路绿化规划与设计规范》，道路绿化普及率、达标率分别在95%和80%以上，市区干道绿化带面积不少于道路总用地面积的25%。公路规划红线外两侧不准建筑区的隔离绿化带宽度，国道各不少于20米，省道各不少于15米，县（市）道各不少于10米，镇（乡）道各不少于5米。

（二）在城市高速公路（或新建干线、轻轨交通）和城市立交桥范围内，应当进行绿化并兼顾城市景观和交通安全。

（三）铁路沿线两侧应规划建设防护绿化带，宽度每侧不得少于30米。

（四）高压线走廊下安全隔离绿化带的宽度按照国家规定的行业标准建设。

（五） 饮用水源地水体防护林宽度各不少于100米，沿江河两岸防护绿化带宽度每侧不得少于30米。

第十二条 城市公共绿地、居住区绿地、单位附属绿地的建设，应当以植物造景为主，适当配置园林建筑和园林小品，突出“山水园林城市”特色。

各类公园建设用地指标，应当符合国家行业标准。绿化用地面积应当占总用地面积的70%以上，游览、休憩、服务性的建筑面积不得超过总用地面积的5%。

居住区配套绿化用地和单位附属绿地的绿化种植面积，不低于其绿地总面积的75%。

第十三条 城市生产绿地应当适应城市园林绿化建设的需要，其用地面积不低于城市建成区面积的2%，鼓励发展个体苗木生产基地。

第十四条 城市绿地的规划和绿化方案的设计，应当委托具有城市园林绿化规划和设计资质的单位承担。

第十五条 城市公园、风景林地、防护绿地、生产绿地和铁路沿线两侧、江河两岸、水库周围等城市绿地的修建性详细规划和工程设计由当地城市园林绿化行政主管部门审批。

居住区、单位附属绿地的修建性详细规划和工程设计，经城市园林绿化行政主管部门审核后，送规划行政主管部门审批。

第十六条 绿化规划、城市各类绿地的修建性详细规划和工程设计方案应当符合国家有关技术标准和规范，报市城市绿化行政主管部门审核后，有关部门方可办理报建手续。

第十七条 建设单位应按批准的绿化规划和设计方案进行建设施工，确需变更设计方案的，应当经原审批部门批准。

第十八条 城市园林绿化行政主管部门应当对城市各类绿地绿化工程进行检查监督和技术指导，并会同规划、建设行政主管部门进行综合验收。

第十九条 绿化建设应当兼顾管线安全使用和树木的正常生长，与地上地下各种管线及其他设施保持国家规范标准规定的安全间距。

第二十条 市园林绿化工程（包括园林建筑工程）的规划设计和施工，应当委托持有相应资质证书的城市园林绿化企业承担。

城市园林绿化企业的资质审查和发证工作，由市城市园林绿化行政主管部门负责，按国家和省的有关规定执行。

外地进入本市从事城市园林绿化工程设计、施工的企业，需到市城市园林绿化行政主管部门办理备案手续。

第二十一条 新建、改建、扩建工程项目的配套园林绿化工程应当与主体工程同时设计、同时施工、同时验收。未按照批准的设计方案施工的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门责令停止施工、限期改正或者采取其他补救措施。

改建、扩建工程项目达不到本规定第十、第十一条标准的，经城市绿化行政主管部门审核，报城市人民政府批准，由建设单位承担补偿责任，按照所缺少的绿化用地面积交纳绿化补偿费。绿化补偿费由城市绿化行政主管部门收取，交财政部门统一管理，并按规划专项用于易地绿化建设。

第二十二条 新建、改建、扩建工程和开发住宅区项目的配套绿化建设资金，应当在工程项目建设投资中统一安排，其比例应占工程项目土建投资的百分之一至百分之五。

第二十三条 园林绿化建设按下列规定分工负责：

（一）各级人民政府直接投资的公共绿地（道路、公园、广场、游园等）、防护绿地、风景林地等，由当地城市园林绿化行政主管部门负责；其它绿地、干道绿化带、防护林、义务植树基地等由投资主体或土地权属单位负责。

（二）认建、认养绿地由认建、认养单位或个人负责。

（三）单位附属绿地由该单位负责。

（四）居住区、居住小区、住宅组团绿地由开发建设单位负责。

（五）铁路、公路防护绿化和经营性园林、生产绿地由其经营单位负责。

市城市园林绿化行政主管部门对各单位的绿化建设应当进行监督检查，并给予技术指导。

第二十四条 城市园林绿地的保护和管理工作按下列规定分工负责：

（一）城市人民政府直接投资的城市公共绿地（道路、公园、广场、游园等）、防护绿地、风景林地等，由当地城市园林绿化管理部门负责。

（二）认建、认养绿地由认建、认养单位或个人负责。

（三）干道绿化带、防护林、义务植树基地等，由投资主体或土地权属单位负责。

（四）单位自建的公园和单位附属绿地，由该单位负责。

（五）居住区、居住小区绿地、住宅组团的绿地由物业所有权人出资，委托物业管理机构或者其所在地城市园林绿化行政主管部门确定的单位负责。

（六）苗圃、花圃、草圃等生产绿地，由其经营单位或个人负责。

（七）铁（公）路沿线、江河两岸、水库周围等城市绿地，由法律、法规规定的主管部门负责。

（八）在私人庭院内种植树木，由合法土地使用权人或使用人负责。

各管理责任单位应当建立、健全管理制度，保护树木花草正常生长及绿化设施完好。沿街单位和个人应当保护门前绿化。

第二十五条 任何单位和个人不得改变城市绿化用地使用性质，破坏绿化规划用地的地形、地貌、水体和植被。

第二十六条 任何单位和个人不得擅自占用城市绿地，已占用的由市城市园林绿化行政主管部门发出清理通知限期归还，并恢复城市绿地使用功能。因公益性市政建设需要占用城市绿地的，应当征得市城市园林绿化行政主管部门同意，按照规定程序审批，由市规划部门按照调整城市规划的原则，补偿同等面积同等质量的绿地。

同一建设工程项目占用城市绿地7000平方米以上的，由省建设行政主管部门审核，报省人民政府审批；占用城市绿地1500平方米以上7000平方米以下的，报市城市园林绿化行政主管部门审批；占用城市绿地1500平方米以下的，由由所在地县级以上城市园林绿化行政主管部门审批。

因建设需要临时占用城市绿地的，应当报当地城市园林绿化行政主管部门审查同意后，再报有关部门办理临时用地审批手续，并按规定缴交恢复绿化补偿费。临时占用绿地造成相关设施破坏的，占用者应承担赔偿责任。

第二十七条 任何单位和个人不得擅自在城市园林绿地内设置与绿化无关的设施。

城市公共绿地、居住区绿地、风景林地内严格控制商业和服务经营设施。确需设点经营的，应当报当地城市园林绿化行政主管部门审查同意并报城市规划行政主管部门批准后，持工商行政管理部门核发的营业执照，方可在指定地点从事经营活动。

工程建设项目影响城市绿化的，建设单位应当在设计和施工前制定保护措施，报当地城市园林绿化行政主管部门批准后，方可进行施工。造成相关设施破坏的，建设单位应承担赔偿责任。

严格控制单位和个人在城市干道绿化带开设机动车出入口，确需开设的须经当地公安部门、规划行政主管部门和城市园林绿化行政主管部门同意，并缴纳相关费用，由当地城市园林绿化管理部门组织施工，所需的相关费用由该单位（或个人）支付。

第二十八条 任何单位和个人不得损坏城市树木花草和绿化设施。因公益性市政建设需要确需砍伐、迁移树木花草的，按下列规定办理报批：

（一）同一建设工程项目建设需要，砍伐、迁移城市树木200株以上的，由市、县（市）城市园林绿化行政主管部门审核，报市、县（市）人民政府批准。

（二）同一建设工程项目建设需要，砍伐、迁移200株以下或胸径80厘米以上树木的，由所在地城市园林绿化行政主管部门审批。

经批准砍伐或迁移城市树木，应当给树木权属单位或个人合理补偿。

第二十九条 电力、公安、市政、交通和通信等部门，因安全需要修剪、迁移、砍伐树木的，应当报当地城市园林绿化行政主管部门批准，由当地城市园林绿化管理部门实施，所需费用由申请单位支付。

因紧急抢险救灾需要修剪、迁移、砍伐树木的，经其本单位领导同意后可先行实施，但应当及时报告当地城市园林绿化行政主管部门，并在险情排除后5个工作日内按规定补办交费、审批手续。

城市园林绿化管理部门对所管辖范围内影响交通、管线、房屋和人身安全的树木应当及时修剪、扶正，确需迁移、砍伐的，需报当地城市园林绿化行政主管部门批准。

单位或个人确需砍伐、移植属自己所有的树木（古树名木除外）的，需向当地城市园林绿化行政主管部门提交申请书，经审批同意后，方可施工，所需费用由该单位或个人负责。

第三十条 城市树木所有权和收益，按照下列规定确认：

（一）由政府投资或公民义务劳动在公共绿地、防护绿地、生产绿地、风景林地内种植和管理的树木，属政府所有。

（二）经鉴定并由市人民政府公布的古树名木属政府所有，收益归其生存地的单位和个人所有。

（三）单位附属地和由单位自建的防护绿地内的树木，归该单位所有。

（四）由集体或个人投资经营生产的绿地内树木，属集体或个人所有。

（五）居住区、居住小区、住宅组团绿地内的树木，属土地使用权单位或个人所有。

（六）由个人投资在自住、自建庭院内种植和管理的树木，属个人所有。

第三十一条 百年以上的树木、稀有珍贵树木、具有历史价值和重要纪念意义的树木均属古树名木。

古树名木实行统一管理，分别养护。当地城市园林绿化行政主管部门应当对古树名木进行调查、鉴定、定级、登记、编号，建立档案，设置标志，划定保护范围，确定养护管理的技术规范，加强管理。

古树名木生存地的所属单位和个人，为该古树名木养护工作的责任单位或责任人，应当按照有关技术规范进行养护管理，当地城市园林绿化行政主管部门负责监督和指导。

严禁砍伐、迁移或买卖古树名木。因公益性市政建设确需迁移、修剪古树名木的，由当地城市园林绿化行政主管部门报省建设行政主管部门审核，省人民政府批准。

第三十二条 在城市绿地内，禁止下列行为：

（一）倾倒、排放有毒有害物质，堆放、焚烧物料。

（二）在树木和公共设施上涂、写、刻、画和悬挂重物。

（三）攀、折、钉、栓树木，采摘花草，践踏地被，丢弃废弃物。

（四）损坏绿化的娱乐活动。

（五）以树承重，就树搭建。

（六）采石取土、建坟。

（七）其他破坏城市绿化及其设施的行为。

第三十三条 各级城市园林绿化行政主管部门按照规定收取的绿化补偿费、恢复绿化补偿费等费用，列入城市绿化专项资金，实行收支两条线管理，由市财政部门监督使用，专款用于城市园林绿化建设和养护管理。”

第三十四条 对违反本规定的单位和个人，由市城市园林绿化行政主管部门根据国务院《城市绿化条例》和《广东省城市绿化条例》的有关规定给予处罚。

第三十五条 市城市园林绿化行政主管部门和市城市园林绿化管理部门的工作人员滥用职权，玩忽职守，营私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；造成损失的，应予赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十六条 本规定自发布之日起施行，原《韶关市园林绿化管理规定》（韶府发［1987］19号）同时废止。