对法官职业监督保障的思考

赵如水


内容提要：
本文旨在通过对法官职业监督保障的内涵、法律依据及现实情况进行解读，尽而从理论与实践的视角，对法官职业保障和法官职业监督分别进行探讨，在指出制约法官职业保障的三大障碍和影响法官职业监督的三种因素的基础上，通过全面分析，着力提出解决法官职业监督保障的最终选择路径。
以2002年1月1日起实行司法资格统一考试为起点，最高法院正式提出法官职业化建设，作为法官职业化建设重要构成部分的法官职业监督保障课题一度受到理论界与实务的深切关注。从我国司法审判事业的宏观视角来分析，伴随着司法改革的不断推进，法官职业化建设从各个层面都取得了重大突破与进步。但基于地域、经济、政治、文化等多种因素的影响，法官职业化建设呈现出巨大的地域差异，法官职业监督保障在现实中走上了一条不平衡的发展之路。作为直接关系我国法官职业化建设成败、影响我国法制建设进程的基层法院法官职业监督保障问题，更面临尴尬而被动的局面，已引起理论界及实务界的普遍关注。笔者作为一名贫困县法院的政工人员，并不具备从宏大理论的角度对基层法院法官职业化监督保障进行系统探讨，但纯粹的直观性分析与感悟也许更能反映基层法院法官职业监督保障的现状、困惑与无奈。
一.法官职业监督保障的内涵、法律依据及现实情况
（一）法官职业监督保障的内涵
从法官职业特性的视角分析，法官职业监督保障具体应包含两个层面的意思：即法官职业保障与法官职业监督。所谓法官职业保障是指：“法院通过法官职业化建设，建立和完善法官的职业保障体系和运行机制，全面落实法律赋予法官职业权力和职业地位。”主要包括职业身份保障、职业权力保障、职业权利保障、职业收入保障、职业安全保障、职业教育保障六个方面的内容。所谓法官职业监督是指：法院通过建立健全符合法官职业特性的监督机制，完善严肃查处法官违法违纪行为的惩戒机制，强化法官的自律与他律，加强责任追究。主要包括违法审判责任追究、违反审判纪律责任处分、执行工作纪律责任处分、违反回避制度责任追究四个方面。可以看出，法官职业监督保障虽然分处于不同层面，但应该肯定的是，二者从本质上是一个有机的统一体，相辅相成，其内涵要求就是在通过对法官职业给予保障和予以监督的过程中，确保司法的独立性与公正性，这也正是司法价值的终极追究。
（二）法官职业监督保障的法律依据
《中华人民共和国法官法》第四条、第八条、第三十四条至第三十六条分别从法官职业权力、法官职业身份、法官职业待遇、法官职业安全、法官职业权利五个方面予以了明确的职业保障规定。与此相对应，第十三条至第十五条，第三十条至第三十三条也对法官职业监督予以了明确的规定。而与之相配套的“四项制度”和“一个规范”更是对法官职业的系统性全面性监督，这些散见与法律之中的硬性规定或单独出台的制度规范，都为法官职业监督保障提供了有力的法律依据。
（三）法官职业监督保障的现实无奈
法律或制度规范重在制定，贵在执行，一个没有很好执行力的制度体系表明的仅是现实对理想的崇尚。尽管法官职业监督保障具有很健全的法律制度体系为支撑，但从现实情况看，基于多种客观因素的制约，抑或某此人为因素的影响，失缺的法律制度运作机制已使相应的制度规范没有了基点，缺乏执行力，法律赋予法官的职业保障（法官职业权力、法官职业尊荣、法官职业待遇、法官职业安全等）很难得到有效落实，在法官职业监督日渐成为社会关注的焦点时，法官应享有的权利与所承担的责任明显不符，在基层法院尤其是经济欠发达或落后的地区法院，这种权利与义务的不对等性更为突出。
二.制约法官职业保障的三大障碍
（一）司法权地方化的障碍
受司法与行政合一的中国传统诉讼体制的影响，我国的司法机关在设置上按行政区域化分逐级设立，且各级法院的人事权现阶段主控于地方组织人事部门，经费保障依赖于地方政府，依照马克思经济基础决定上层建筑的政治经济学理论，人权与财权的失缺在逻辑上就必然导致司法权的非独立性——即“司法权地方化”，这与司法权作为一种国家公权力应具的统一性相悖，也与必须以司法部门为主体支撑的法官职业化建设模式相离。在推进法官职业化建设的历程中，没有司法部门相对独立的人事管理机制与经费保障机制，保障法官实质性上的职业独立性便仅具有了法律概念上的意义，这种与法官职业化理念相悖的职业保障机制将从根本上制约我国司法改革的进程与未来，不得不令人担忧。据笔者了解到实际情况，基层法院人权与财权受控地方尤为严重，诸如经费保障、人事任免、职级评定、人才选拔与交流等都受到地方相关部门的制约，甚至基本上由地方党政部门全盘掌握，法院作为具体的用人部门却实际上没有用人的选择权，或者说法院系统至上而下并不注重人事权力的把握，仅把自己放在一个被动接受的位置。仅就这一点，我们可从近10年人民法院不开展人材招录工作而由地方组织人事部门随意调入的实际情况中可见一斑，体制上的受控或者人为的放弃决定了法院法官职业保障在现阶段只是一种理想的期待，在基层法院谈法官职业化建设更是任重道远。
（二）司法权行政化的障碍
法官职业化是指：法官以行使国家审判权为专门职业，并具备独特的职业意识、职业技能和职业地位。这种职业的特定性要求职权的行使也必须具有特定的职业保障机制，即符合司法审判工作运行规律的司法独立机制。但受现行司法体制及中国传统政治文化的影响，司法权在法院内部也被高度行政化。从法官职业保障的角度分析，司法权行政化的体制因素需要重点从二个方面加以研究：其一，对法官人事的行政化管理。法官是一种很独立性和专业性的职业，是司法权的法定载体，具有主体地位。因此，对法官的人事管理必须不同与对行政人员的管理，但从司法实践来看，对法官的业绩考核、选拔任免、交流调整等全部移置了行政机关对行政干部的管理模式，法官被客体化成了行政化管理的对象，这种管理体制并不符合法官职业特点，不利于法官职业化建设发展。其二，对法官职权的行政化运作。法官依法办案是法官代表国家行使审判权的核心，但从基层法院的实际看，多数法院在审判权的行使上采取了一种“折衷”手段，即法官依法审判与领导审核把关相结合，这表面上看是对审判权的慎重行使，但实质上却是对法官依法办案的一种行政限制，裁判文书的逐级签发既是对法官职权的一种行政化剥夺，也潜在地降低了法官的司法责任心，影响法官对审判权行使的严谨性。即使在实行审判长选任制后，这种司法权的行政化行使在基层法院仍没有根本改变。
（三）法官职业社会化的障碍
审判是一项专业性很强的活动，法官职业具有不同与其他公务员的特殊性。但现实情况是，法官职业与其本应具有的职业特性相比，相距甚远，大多属改良而来的法官本质上并不具备法官职业化或法官精英化的要求，社会对其大众化的衡量与评判并不是信口开河。在特定历史阶段或社会空间中，孤独地强调法官职业保障必然让人无法信服。并且，从法官职业广义的角度分析，在社会把法院工作与法官职业相等到同的情形下，法院队伍建设在没有实质性突破的前提下而过于强调其职业的神圣，要求职业的保障，这显然没有说服力。因此，从价值学理论角度看，法官本身的精英化与否是法官职业保障是否落实的重要前提。
基于以上三大障碍，基层法院队伍在自身建设本就不完善的情况下更加暴露出深层处的问题。
三.影响法官职业监督的三大因素
（一）司法审判制度因素的影响
可以肯定地讲，我国现有的司法审判制度在一定程度上是符合司法审判工作运行规律的，但单从法官职业监督的角度透视，其局部或环节的不合理性已严重影响到对法官职业的监督。从笔者来看，上诉制度与审判监督制度作为系统内部的重要监督制度，其运作上的难于启动、适用上的过于宽泛或者说是过于自由裁量性，并不利于对法官职业的监督。法律的创立从本质上是为了保护诉讼当事人的合法权益足以得到司法救济，但从司法实践看，基于二审制度的非钢性规定，原则性不强的发还重审或改判案件势必对一审法官职业素质评价带来一定的负面效应。诸如基于法律自由裁量权的行使导致案件结果偏轻或偏重、地区性差异造成适用标准不同而一概发还或改判的，这在否定一审法官职业素质的同时，既不利于社会监督，也不利于内部监督。
（二）司法责任追究体制因素的影响
除独任审判外，所有案件审判结论一律由合议庭或审判委员会作出，按照权责相对应的原则，案件审判的不合法性责任理应由合议庭或审判委员会集体承担，但从司法责任追究体系的规定来看，并没有形成一套严格的责任确定标准及追究机制。诸如“四项制度”和“一个规范”所强调的责任追究主体更趋重于案件的具体承办人，司法实践中更是以追究个人责任为主，这实质上是一个责任强加或责任追究错位的体现，就法官个体来讲，这本身就是一种司法责任不公，何谈更好地对法官职业的监督。
（三）司法权受外部监督因素的影响
《中华人民共和国宪法》第一百二十六条规定：“ 人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”根据目的解释论可知，作为行使审判权主体的法官个体在依法行使审判权的过程中，同样不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但从司法实践来看，人民法院在接受权力机关监督的同时，来自社会性的干扰已成为影响人民法院独立行使审判权的重要因素，尽管这种干扰在本质上与权力监督、检察监督、上级监督和审判监督并不等同，但不得不面对现实是，基于这些干扰因素的存在与影响，人民法院的独立审判空间正在逐步地被蚕食与鲸吞。这种影响主要体现在公众媒体炒作、社会舆论反应、涉法信访压力和权力机关的个案监督（本人并不主张权力机关对具体案件进行监督）四个方面。不可否认，人民法院在独立行使审判权的过程中，难免会产生一些瑕疵甚至错误的案件，但只要我们能够充分发挥检察监督、审判监督和上级监督这些法定监督机制的应有作用，还有什么缺点不能免补，还有什么错误不能改正，为什么当事人或公众总习惯于通过这些非法定监督渠道的手段来寻救最后的救济，令人思考。诚然，近年来在司法实践中通过这些渠道而最终使合法权益得到救济的案例并不少，但是，我们必须看到的是，其对法制价值、司法功能、司法环境的破坏远远大于其产生的正面效应，司法信任危机已让人开始怀疑司法本身的价值存在。长此以往，法律还会受到社会的尊重和公众的遵守吗？
四.法官职业监督保障的选择
通过以上分析可以看出，要加强对法官职业的监督与保障，现阶段来讲首先必须突破或消除前述三重障碍、三种因素。借鉴国外法官监督保障的有益经验，结合我国国情，笔者认为，加强法官职业监督保障的选择只能是在宪法、法律的框架下，对法院体制包括人财物管理体制、司法行政管理、审判管理和司法监督体制等进行改革，建立和完善法官职业监督保障体系和运行机制。
（一）提级兼垂直设置管理选择
从当前司法改革的理论看，在人民法院的设置管理体制上主要有二种设计：其一是纯粹的垂直化体制，即各级法院的产生、人事任命一律由全国人大及其常委会统一进行，经费由中央财政统一预算。其二是二级化体制，即基层人民法院和中级人民法院的产生、人事任命由省级人大及其常委会统一进行，司法经费由省财政统一预算；省高级人民法院和最高人民法院的产生、人事任命由全国人大及其常委会统一进行，司法经费由中央财政统一预算。以上二种体制设计从本质上来讲都体现了司法公正的内在要求，但客观地讲，这至少在现阶段只是一种理论上的可行，不具有可操作性，或者说操作成本过高。如果按全国法官约30万的概数计算，单就法官一类人来由一个部门进行统一管理已是不可能的，即使实行二级化体制，也是很难进行统一管理的，何况还有更庞大的司法辅助人员现阶段也必须与法官一并进行管理。基于此，笔者认为，现阶段法院的设置和相关管理可以实行提级兼垂直设置管理。即除最高法院外，其它各级法院的产生、人事任命、经费预算分别由上级人大及其常委统一进行，而相配套的人事管理则由最高法院和省高级法院分二级进行垂直管理。于此，既可以降低法院对地方政府的依赖性，保证司法权的相对独立性，也可以使法官职业权力得到最大限度的保障，同时又便于实践操作。
（二）法官职权化选择
长期以来，只所以司法权总处在一种行政化的管理模式下，其根本原因就是法官职权没有得到保障。对此，人民法院必须通过深化审判权运作方式改革和法官管理制度改革，建立保障合议庭和独任法官能够依法独立审判的内部制度，将司法行政管理和审判业务管理彻底分开，把院长、庭长的领导权限制在司法行政的范围内，除其在组成合议庭或独任审理案件时，不具有对案件的发言权。同时，合议庭或独任审判员对自已作出的司法裁决也不必进行逐级审批，最大限度赋予合议庭或独任审判员绝对的司法裁决权力。由此牵出的问题是，在赋予合议庭或独任审判员绝对的司法裁决权的同时，必须健全司法内部监督与考核制度，确保法官在充分行使职业权力的同时，也成为职业责任的追究主体，使权责相应，从而保证司法的公正性。而健全的司法业绩考核制度、奖惩制度、用人机制主要是为了保障法官个体在获得最大职业权力保障的同时，避免因职业权力的行使而受到不公平待遇，从而保证能够获得其他权利的保障。
（三）法官精英化选择
套用经济学理论，要想获得最大限度的价值，就必须投入最大限度的成本。法官作为一种特殊职业，要得到社会的尊重及较高的职业保障，也必须具备其他行业不可替代的职业素质，这样才能使“厚其待遇、隆其地位”的要求在社会上得到认可与信服。从实践来看，虽然法官职业化建设的提出已经为法官精英化的构建迈出了实质性的一步，但不可否认，这与法官职业的精英化还有很大的距离。基于此，在现阶段来要求法官职业的较高保障，时机似乎并不成熟。为此，应从以下几方面予以考虑：一是完善法官职业准入制度。虽然司法考试在某种程度上给法官职业准入设置了很高的门槛，但纵观发达国家的法官职业准入制度，我们不难看出，我国的法官职业准入基点并不高，因此，有必要在未来的法官职业准入标准及制度上进一步提高和完善。二是完善法官的选拔制度。从当前来看，基于人事权限的限制及法院系统本身的消极，法官的选拔与补充已成为中西部法院审判力量断层的主要原因。从首次司法考试至今4年来，社会上一些通过司法考试的优秀人才因人事关系的问题并不能充实到审判队伍中，这对法官基础本就落后的一些中西部法院尤感无奈，完善法官选拔机制势在必行。三是逐步实行法官员额制度。实行法官员额制度是法制进步国家的主要做法，从我国法官职业化建设的选择来看，这也是一个必然的趋势。但从现实情况来看，基于现有法官队伍很大一部分人远不达法官本应具备的素质，因此，虽然推崇时下实行法官员额制度的呼声很高，但仓促推行法官员额制度并利于法官职业化的整体推进。四是完善法官培训机制。在建立健全完善的法官培训机制的同时，要根据法官职业的特性加强法官对法学理论理解、法律适用把握、审判技能运用、司法调研能力的培养，从而不断提高法官的职业素质水平及能力，让法官真正成为法律人才中的精英。
(四)监督法律化选择
法官职业保障与法官职业监督是一个问题的两个方面，既对立又统一。要强化法官职业的保障，就必须加强对法官职业的监督。笔者认为，要加强对法官职业的监督应该从以下几个方面予以重视：一是对法官职业的内部监督。重点是完善上诉制度和审判监督制度，通过充分发挥上下级法院的级别监督和本院内部的审判监督作用，把法官职业置于严格的法律监督之下。二是对法官职业的外部监督。这里包括三个方面，即检察监督、权力机关监督、社会监督。这三种监督在促进司法公正上都有其积极作用，但在司法监督实践中也产生了一定的负面效应。笔者认为，对于这三种监督，应根据其功能与性质予以不同层面的强调，检察监督应重点放在个案的监督之上；而权力机关监督应重点放在对司法工作的整体监督之上，并坚决排除权力机关对具体案件进行监督的做法；就社会监督来讲，基于法律本身的专业性与严肃性，对其价值存在理应首先符合法律价值的取向，不可被随意指点，而对于媒体之滥于炒作行为更应严格禁止。
总之，法官职业监督保障是一个系统的工程，必须从不同视角进行全方位的论证并采取相应措施，唯如此，法官职业才会有坚实的理论基础与实践基础，司法公正才会有根本保证。


(陵川县人民法院政治处 赵如水)

民政部


民政部关于进一步开展经常性社会捐助活动的意见


　　自1996年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部、国务院扶贫开发领导小组关于在大中城市开展经常性捐助活动支援灾区、贫困地区的意见〉的通知》(中办发电［1996］1号)下发以来，按照党中央、国务院的要求，各级民政部门在全国范围内广泛开展了以“扶贫济困送温暖”为主题的经常性社会捐助活动，募集到大量款物，为解决灾区和农村贫困地区群众的生活困难起到了积极的作用，产生了很好的社会效应。但是，必须清醒地看到，在目前我国人民生活总体上达到小康水平的情况下，由于历史、自然和经济等因素，许多贫困地区和灾区的群众生活仍然相当困难，一些贫困人口温饱问题没有解决；各地开展经常性社会捐助活动的工作发展也不平衡，还存在一些问题。为进一步在全国开展经常性社会捐助活动，并切实加强对这项工作的规范和管理，现提出以下意见。

　　一、充分认识开展经常性社会捐助活动的重要意义。在大力推进西部开发、加大农村贫困地区扶贫开发力度的同时，继续在全国大中城市和有条件的小城市、党政军机关、企事业单位开展对灾区、贫困地区群众的经常性社会捐助活动，是中央作出的重要决策，是依法促进我国公益事业发展，维护改革发展稳定大局的重要途径，也是认真贯彻江泽民同志“七一”重要讲话精神，实践“三个代表”重要思想的具体体现。有效开展经常性社会捐助活动，有利于灾区、农村贫困地区恢复生产，推动先进生产力的发展；有利于弘扬中华民族扶贫帮困、团结友爱的传统美德，促进社会主义精神文明建设，发展有中国特色社会主义的文化；有利于坚持党的群众路线和根本宗旨，使广大群众安居乐业，逐步达到共同富裕，更好地实现最广大人民的根本利益。各级党委、政府要从战略和全局的高度，深刻认识开展经常性社会捐助活动的重要意义，进一步明确政策，健全网络，严格管理，规范操作，把经常性社会捐助工作纳入规范化、制度化的轨道，推动这项工作深入、持久、健康发展。

　　二、进一步完善经常性社会捐助工作的管理体制和运行机制。经常性社会捐助工作由民政部门负责管理。民政部负责有关规章、政策的制定，组织、发动大灾之年全国性的集中捐赠活动，协调、指导和监督地方开展经常性捐助工作，负责全国范围内捐助款物的调剂、分配、统计和信息发布工作；地方各级民政部门负责本地经常性社会捐助活动的管理工作，按照民政部制定的有关对口支援方案，实施跨省(自治区、直辖市)对口支援。慈善组织等公益性社会团体或公益性民办非企业单位受民政部门委托，可承担经常性社会捐助有关工作。

　　三、努力建立健全经常性社会捐助活动服务网络。建立经常性社会捐助工作站点，健全服务网络，是开展经常性社会捐助活动的基本条件。各大中城市和有条件的小城市都要设立经常性社会捐助接收工作站，负责捐助物品的集中、清理、消毒、运输等工作和捐助款的清点、接收工作。同时，要按照方便、就近以及合理布局的原则，在各城市社区居民委员会设立经常性社会捐助接收工作点，负责捐助款的接收和捐助物品的验收、登记、整理、打包并运送到经常性社会捐助接收工作站。各机关、团体、企事业单位内部的捐助款物，以组织名义送所在城市的经常性社会捐助接收工作站。经常性社会捐助接收工作站点要向社会公布其名称、地址、电话、银行账号等，以方便群众随时捐助。

　　四、严格规范捐助款物的接收、管理、发放制度。捐助应当是自愿和无偿的，禁止强行摊派或变相摊派。开展社会捐助活动要坚持经常性捐助为主、集中性捐助为辅的原则。经常性社会捐助接收工作站点接收捐助款物后，要向捐助者出具合法、有效的凭证，将捐助款物登记造册，妥善保管，做到账目清楚、手续完备、安全可靠。经常性社会捐助接收工作站要及时对接收的款物进行统计汇总，定期向社会公布接收和分配情况。对灾区、贫困地区不适用、不宜运输的捐助物品，要在严格审批和评估的条件下，由民政部门进行变卖，变卖所得款必须用于解决灾区、贫困地区群众生活困难，不得挪作他用。对捐助款物的发放，乡镇政府和村(居)民委员会要合理确定救助对象，切实把捐助款物发放到贫困户和灾民手中，分配情况要及时张榜公布，做到公开、公正、公平。各级民政部门要会同监察、审计等部门对捐助款物的使用和发放情况进行监督检查。

　　五、明确经常性社会捐助工作的经费来源和优惠政策。各级财政要为开展经常性社会捐助活动提供必要的经费。民政部门设立的经常性社会捐助接收工作站点在物品接收、整理、消毒、储存、运输等工作中所需经费，由地方各级财政负担。经常性社会捐助接收工作站点和仓储设施所需经费由地方政府筹措解决。对捐助物品接收工作量大、任务重的居民委员会，地方财政要提供必要的经费补助。捐助物资的运输以及过桥、过路等费用，各地要给予减免或优惠。跨省(自治区、直辖市)对口支援所需的铁路运输费用由中央财政给予补助。

　　六、切实加强组织领导，形成推进经常性社会捐助活动的整体合力。在开展经常性社会捐助活动中，各级党政主要领导同志要高度重视，把这项工作摆上重要议事日程，及时研究解决工作中出现的突出问题。各有关部门和单位要各司其职，各负其责，大力支持和配合民政部门做好工作。要依靠工、青、妇等群众团体，在机关、企事业单位、军队、街道广泛动员，发动和组织群众积极参与捐助活动。各新闻媒体要主动做好宣传报道工作，树立典型，加强引导，使踊跃参加经常性社会捐助活动在全社会蔚然成风。