法官选任制的反思与构想

〔内容提要〕
法官选任制是有关选拔和担任法官的基本制度。由于历史和现实的原因，我国长期沿用选拔行政官吏的模式去选任法官，而漠视法官的职业化和专业化。改革、开放以后，随着政府职能的逐步转变，民众法律意识的增强，大量的社会矛盾涌向诉讼渠道寻求法律救济。视同行政官吏又不彰显职业化的“法官”被推向了应用法律的最前沿。又随着市场经济的确立，WTO的加入，我国正向更高的目标－法治国家迈进，法官作为一种特殊的职业也日益被人们认识和关注。为了改变法官队伍整体素质不高的局面，必须淘汰“贬值”的法官，并建立起符合我国国情的法官遴选制度。为此，1999年10月，最高人民法院颁布了《人民法院五年改革纲要》，并以“深化人事管理制度改革”为标题提出了一系列措施，其中不少内容就涉及了法官选任制度的改革和推行。法官选任制也成了各地法院诸多改革举措中的重头戏。但是，以笔者之见，有的地方看似全面推行，如交流、轮岗、任职回避等，但实际上背离了制度设计者的初衷；也有的仅是走过场，充其量是为了改革而改革。所以，如何以科学的发展观、法律观来建立和推行法官选任制度，引起了笔者的思考和探索。
为全面、深入地认识我国的法官选任制度，本文先从我国法官选任制的历史发展出发，考察了我国古代、近代和现代法官选任制的确立和发展，分析了由于历史条件的限制，现行法官选任制存在的遴选标准偏底和不可避免受地人事体制行政化制约的影响等特点。然后从比较法的角度，通过对域外主要是法国和英美国家法官选任制的认识和比较，指出了现行法官选任制改革运作中存在的问题，包括法官助理制的试行不能达到预期的目标、法官交流、轮岗的负面影响及统一司法考试尚未能起到遴选优秀法官的作用等方面。最后，笔者在全面分析、论证的基础上，提出了完善我国法官选任制的五脏点构想：一是提高遴选的标准；二是提高法官的待遇；三是注重司法考试与司法培训的衔接；四是建立专门委员会遴选法官；五是逐步建立法官长任期制。
法官选任制的最终目的是要让社会上最优秀的法律人才被入选法官，其真正的意义并不在于选任和改革本身，而在于国家的政治文明和司法文明的整体推进，在于司法权威的神圣确立，在于国家法治目标的早日实现。
全文共11000字。
以下为正文。
引言
伴随着经济全球化、政治民主化的趋势，司法领域将会涉及愈来愈多的全球化因素，法官必将面临与国际社会愈来愈同步的全新诉讼领域。 我国的法官队伍存在着整体素质不高的事实，而一个完善的法官选任制不仅能让社会中的优秀法律人才成为法官，还会激励已经在任的法官更加努力工作、更注意积累司法知识，有志于终身致力于司法审判，与时俱进，不断提升法官的整体水平。本文将从考察我国法官选任制的特点出发，通过与域外法官选任制的比较，并在分析现行法官选任制改革若干举措存在问题的基础上，提出关于完善我国法官选任制的几点构想。
一、我国法官选任制的特点
在目前有关我国法官选任制现状的原因分析中，往往将现行制度的不完备归咎于历史。事实上，在中国历史上是比较重视法官选拨的，尤其是民国时期。只是到了解放初期，由于受当时社会历史条件的影响，才发生了一些变化。
1、中国古代的法官遴选制度
据史料记载，中国古代重视司法官吏的选拨是从商周开始的。在古代，从事审判的官员往往并不具备法律知识和培训经历，司法官与行政官不分，法官也很少是终身任职的。行政长官同时兼理司法，皇帝既是最高的行政长官，同时对案件又拥有最高的裁判权。
2、晚清及民国时期的法官选任制度
近代以降，经过清末官制改革，司法与行政趋向分立，法官作为一种特殊的职业日益受到人们的重视和认识。
到了民国时期，实行严格的司法考试制度，规定任免法官除了要具备在正规的法科院校学习达一定年限的条件外，还必须通过当时举行的统一司法考试，这比任免一般的行政官吏条件大大提高。
南京临时政府时期，极为重视法官的选任。《临时约法》规定了法官独立审判的原则及制度，法官终身职务制，在任中不得减薪或转职，非依法律受刑罚宣告，或应免职之惩戒处分，不得解职。
北洋政府时期法官管理制度进一步现代化，对司法官规定了较行政官吏更为严格的考试资格，更为专门化的考试科目，更高的社会地位以及更为严格的惩戒。
国民政府时期，对法官任职资格的规定近于苛刻。当时一个比较典型的录用官吏的法规《法官考试条例》规定了在国立的、外国的或经政府认可私立的各种大学或专门学校修法政学科三年以上，领毕业证书或在国内外大学或专门学校速成政法学科二年半以上毕业，并曾充任推事、检察官一年以上者，或曾在国立或经政府认可的大学和专科学校教授法政学科二年以上经报告政府有案者，才有考试的资格。考试的内容几乎包括政法大学或专门学校法政学科的全部科目。考试分为初试、再试，初试合格者在司法院法官训练所接受一年培训之后，参加再试。
3、新中国成立后法官选任制的确立和发展
建国初期，基于当时的政治原因和社会环境，大量谙熟法律的人员从法院被清洗掉，取而代之的是阶级立场坚定而对法律并不熟悉的人担任法官。在立法方面，无论是1951年《人民法院组织暂行条例》，还是1954年的《人民法院组织法》，对法官的任职方面的专业要求只字未提。而文化革命时期，法院则一直在军管与撤销之间沉浮。直到1983年人民法院组织法对法官任职方提出“具有法律专业知识”的要求，1995年《法官法》规定法官任职必须具有高等学校专科学历，并开始实行初任审判员全国统一考试。2001年修改后的《法官法》将法官的任职资格提高到了具有高等院校本科以上学历，并举行了首次国家统一司法考试。
4、现行法官选任制的特点
（1）遴选的标准比较低
根据修改后的《法官法》，具有本科以上的学历是担任法官的前提。这一条件虽较以前的大专以上学历有所提升，但是从社会对法官的要求而言，选任的标准仍偏低，表现在：①不重视法学学历。虽然《法官法》要求获得非法学学历的人必须具有法学知识才能担任法官，但法学教育并不是担任法官的先决条件，法学本科学历与非本科学历具有同等的意义，法学研究生学历与非法学研究生学历的意义也等同。这就很难保证法官都受过系统的法律专业训练。②对学历的价值不作区分。由于在我国法学已是一个热门专业，各种大学竞相举办法律专业，而有的大学事实上不具备相应的师资，这种学校培养出来的毕业生的质量值得怀疑。另外，在我国还存在着电大、业余大学、函授、自考、党校等法学教育形式，再加上大量的研究生课程培训班。不同的教育形式的法学文凭的“含金量”是不能等同的。③对学历的价值区分不合理。我国的法学研究生教育，并不以获得法学学士学位为先决条件，很多未受过法学教育的人也可以攻读法学硕士，而在研究生教育阶段，又对专业作了非常细致的划分。学生在研究生阶段，仅学习了法律的某一个部门，基本上不可能受到系统的法律训练。而法律对获得硕士或博士学位的人担任法官所需要的法律工作经验的要求，低于获得本科学历者，这难以保证他们成为合格的法官。
（2）法官的选任受人事体制行政化的制约
由于我国在过去相当长的一段时间里采取权力高度集中的政治体制模式和计划经济的经济体制模式，整个社会处于“泛行政化”的状态，我国的法院一开始就是按照行政体制的结构模式来建构的，当然在各方面都具有行政化的特性。在法官选任方面，则表现为人事管理的行政化。过去，法院的法官完全与一般的机关、事业单位一样由组织人事部门从社会上招用后按照计划分配给法院，进入法院后根据需要统一由法院的人事部门分配到各个审判业务庭工作。从事审判工作的法官与从事非审判工作的其他人员之间没有质的区别，两者在理论上是可以互换的。 虽然《法官法》规定了法官等级，但仍然采取了“工龄加职务”行政等级化的评定标准，行政职务的升迁仍然是法官追求的目标。法官在审判工作中要接受数级行政或准行政领导的管理和制约，这种管理实际上是行政首长制的缩影，严重违背了法官职业特点和审判规律，导致审判“暗箱操作”，法官责任心不强，业务素质提高缓慢 。
（3）法官的保障机制不完备
与法官选任制度密切相关的是法官的保障机制。而我国目前的法官保障机制是不完备的，具体表现在：①法官缺乏身份保障。在许多地方，法院仍然视为地方的一个部门，法官被当作普通干部。虽然《法官法》对法官身份给予明确，但没有建立明确的法官任期等具体的保障制度，法官的身份仍然经常处于不稳定状态。实践中，法官随时可能因各种理由像公务员一样被免职、降职、调动工作，这种职务的变动没有严格的程序约束。②法官缺乏职务保障。由于我国法律没有明确法官的独立审判地位，法官依法履行审判职务时享有哪些权利，承担哪些义务没有明确具体的法律依据，一旦法官职务受到干扰或侵犯，缺乏具体而有力的保障措施。法院审判工作中经常受到内部和外部的各种干扰，甚至受到诬陷、侮辱、攻击，承受巨大的压力，如果屈从于干扰和压力就违背了法律原则，坚持法律原则又没有可以依靠的保障制度，常常处于左右为难，欲争无力的状态。③法官缺乏经济保障。地方法院的经费来自于地方财政，在我国不少地方特别是经济不发达地区的中级法院和基层法院，法官还不能按期领到足额的工资，一些法官经济困难，生活十分清贫，许多基层法官是在凭思想觉悟工作。法官缺乏保障的微薄收入，难以保证法官体面的生活。需要为生计忧虑的职业，在社会上是没有职业尊荣可言的。缺乏充足的经济保障，使法官难以树立职业自豪感，削弱了法官面对各种利益诱惑的自律能力，不但难以吸收优秀人才进入法官队伍，也严重影响了现有法官队伍的稳定，这也是近年来法院人才流失的主要原因。
二、对域外法官选任制的考察与比较
在分析了我国现行法官选任制的特点后，我们再来比较和参照一下域外的法官选任制。纵观国外的法官遴选制，无论是大陆法系还是英美法系，概括起来，有以下特点：
（1）、遴选的标准比较高
在法国，法官大都经过竞争激烈的考试，通过后进入国家法官学院接受专门的培训。在培训期内，学员要到公司、国家机关等各种机构中了解社会现实，然后在法官学院接受8个月有关如何从事审判工作的专业训练，再被安排到法院中进行实习。第一阶段的学习结束，学员要参加考试。考试合格后，被分配到法院，然后再开始进行6个月的第二个阶段的专业实习。
德国法官的资格考试与法国相差不多。他们必须经过正规的法学教育，两次考试合格才能担任法官。第一次考试即大学毕业考试，考试合格后，经过两年半的社会见习，然后才能参加第二次考试。第二次考试的成绩是挑选法官的主要依据，考试合格率为10%。
再来看一下英美法系国家的做法。英国的法官几乎都是从出庭律师（barrister）中选择的。而且只有那些出类拔萃的出庭律师才能有机会被任命为法官。其衡量的标准就是开业的时间。一般而言，有十年以上执业经验的律师才能有望被任命为高等法院的法官；高等法院的法官或有十五年以上执业经验的律师才能被任命为上诉法院的法官。
在美国，只有获得法学院学位，经过严格的律师资格考试合格，并有若干年从事律师工作经验的律师或法学教授才具有担任联邦法院法官的资格。
（2）遴选的程序严格
美国州法院法官的遴选制度有任命制和选举制等不同程序。在这两种程序上产生出一种吸收两者优势的“密苏里方案”，也被称为“素质选择”（meritselection）方案。它的一般作法是：由律师和非律师组成的固定和非党派的委员会来挑选、调查和评价法官候选人。该委员会是法官提名委员会，一般包括州长、检察长、州最高一级法院的法官、律师协会的人员、州参议员和一般公民。他们一般由国家官员、律师和公民组成的班子挑选进入该委员会。该委员会需要根据它对于法官候选人的考察准备一份候选人名单。当州法院法官出现空缺时，委员会便把最具备资格人选名单（通常为一个空缺提供3名候选人）提交给有任命权的机构（通常为州长），由他从该名单中任命法官。在任命后经过一段时期的工作，如果该名新任法官想继续留任，该委员会或全体公民将通过投票（留任选举），决定他能否继续留任直至届满。
在法国，理论上讲法官是由总统任命，实际上则是由高级司法委员会挑选。该委员会负责挑选上诉法院和巡回法院法官。该委员会包括总统、司法部长以及其他由总统任命的具有法律背景的9名成员。下级法院法官的挑选是由司法部长在征询了该委员会的意见后作出的。
（3）法官的保障制度完备
国外的法官一般都实行法官终身制，法官终身制的意思不仅仅是一辈子都可以待在法院，都可称之为“法官”；终身制还是同法官的职权范围相联系的。例如，在美国联邦和部分州的法域，法官的任命总是同某个具体的法院相联系的，因此除非他得到提升，他的权利范围是不会改变的，这种状况会一直持续到他退休或辞职。法官的司法权力不会因迁任而受到威胁。即使在另外一些选举产生或有类似选举产生法官的州，由于选举的考量，法官的司法权会受制于选取民的意愿，但是在其任期之内，这种权力一般不会受到升迁的威胁。在法国，依据法国第五共和国宪法第64条宣告的法官终身制原则，除了法官因行为不当依据程序撤职外，其他任何法官职位的变动，包括法官的晋升也必须首先取得法官本人的认可。 而这恰恰是我们在考虑法官的交流、轮岗制时所要借鉴的。
由此可见，无论是大陆法系还是普通法系，对法官的要求不仅强调书面知识，更要求有丰富的法律实践经验和社会阅历。法官的任命都倾向于采用委员会及各种机关和团体的遴选机制。法官的地位比较高且有完备的保障机制。而这些，是我们的法官选任制中所没有的。
三、 现行法官选任制改革运作中存在的问题
针对现行法官选任制中存在的诸多弊端，1999年，最高人民法院颁布的《人民法院五年改革纲要》以“深化人事管理制度改革”为标题提出了一系列具体措施，其中涉及法官选任制度改革的内容,具体包括：从下级人民法院遴选法官、法官助理，法官定编，交流、轮岗，任职回避等。与此相配套的则有从2002年起实施的国家统一司法考试。
应当说，所有这些改革措施的目标都有是为了促成中国法律职业共同体的建设，促成法官群体的专业化和职业化，最终实现司法独立。从理论上讲，法官职业化建设是法院队伍建设的终极目标。法官职业化意味着法官具有独特的职业属性，即独特的知识、技能和法律思维：法官不仅具有理论素养和法律知识，还应具备实践素养、审判技能和经验。这就要求要经过专门的法律训练和长期的司法实践，意味着法官具有优秀的人品道德和司法操守，具有高度的道德修养，能够刚正不阿、公正高效地裁决社会纠纷案件，意味着法官具有独立的地位，即依法独立行使审判权的地位，一切皆决于法，只服从法律。因此，法官职业化的深刻内涵，意味着法官的资格有严格的标准，并非人人都能当法官。也就意味着要不断改革现有的法官选任制，建立一个与法官职业化相配套的完善的法官遴选机制。
但是，目前上述改革措施除了统一司法考试已完全推行外，其他的仅在一部分地区进行试点。有的地方表面上虽已全面推行，如交流、轮岗，任职回避等，但实际上背离了制度设计者的初衷；也有的仅是走过场，为了改革而改革，即所谓换汤不换药，如法官助理制的试行。
面对这些现状，我们觉得，从历史与现实的角度，科学、理性地考察这些措施的合理性与可行性就显得尤为迫切和重要。
(1)法官助理制的试行不能达到预期的目标。
1999年的《人民法院五年改革纲要》第33条中提出“随着审判长选任工作的开展，结合人民法院组织法的修改，高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点，摸索经验。”试点单位将实行“老人老办法和试行新政策相结合”的原则，“老人老办法”是指在人民法院现有人员中开展法官助理的试点，重点以运行“法官（合议庭）＋法官助理＋书记员”的人员组合模式为主；维持从事法官助理工作的有关人员的法律职务、待遇不变，使他们在保留现有身份的前提下，行使法官助理的职责。“新政策”是指新进法院的审判业务人员和重新组合后的法官助理、书记员和法院其他工作人员不再任命为助理审判员。这些人员中符合法官（审判员）条件的，可根据审判工作的需要，通过法定程序，直接任命为法官（审判员）。符合法官助理条件的，可根据审判工作的需要，任命为法官助理。改革的要点是让一些不能继续担任法官但符合法官助理条件的人员转任法官助理。 此后，在全国各地法院确实进行了一些试点工作。我们也经常会看到关于某某法院推行法官助理制被作为司法体制改革的一项举措而见诸于媒体。
然而，实践中这项制度在推行过程中已偏离了制定者的初衷。这一名义上来自美国的制度却成了中国法院人事改革“借壳上市”的一个“壳”。 试点法院在实施过程中，并未将不能继续担任法官但符合法官助理条件的人员转任为法官助理，而只是将现有的助理审判员转任为法官助理。因此，这种改革实际上是“换汤不换药”，只是将原有状态下法院审判人员的名称换了一下。把法官助理转变成了一种变相增加法院人手，应对日益增加的诉讼案件和调解案件的应急措施了。
云南省财政厅


云南省财政厅关于印发《云南省农业综合开发投资参股经营项目管理实施办法(暂行)》的通知
　
云财发[2007]23号


各州、市财政局：
为做好农业综合开发投资参股经营项目工作，规范农业综合开发投资参股经营项目的管理，根据财政部《国家农业综合开发投资参股经营试点管理办法》和《农业综合开发投资参股资产运营机构考核办法（试行）》及相关法律，结合我省实行，现将《云南省农业综合开发投资参股经营项目管理实施办法（暂行）》印发给你们，请遵照执行。执行中的问题和意见，请及时反馈云南省农业综合开发办公室。
附件：云南省农业综合开发投资参股经营项目管理实施办法（暂行）


云南省财政厅
二00七年七月十日


云南省农业综合开发投资参股经营项目管理实施办法（暂行）

第一章 总 则


第一条 为了规范云南省农业综合开发投资参股经营项目的实施管理，保证财政投资参股资金安全、有效运行，根据《中华人民共和国公司法》、《国家农业综合开发投资参股经营试点管理办法》、《农业综合开发投资参股资产运营机构考核办法（试行）》和其他相关法规制度，制定本办法。
第二条 本办法所称云南省农业综合开发投资参股经营项目（以下简称“参股项目”）是指中央和省级财政资金以参股形式投入的农业综合开发产业化经营项目。
本办法所称投资参股资金是指经国家农发办批复确认投入项目单位的中央财政资金以及云南省按有关制度规定的配套比例投入的省级财政资金。
第三条 中央和省级财政按实际参股比例分享投资收益、承担投资风险。财政资金退出时，中央财政资金本金和投资收益全部上交中央；省级财政资金本金全额上交省级农业综合开发专户，省级财政资金投资收益除部分按有关制度规定的用途使用外，其余部分上交省级农业综合开发专户，上交省级农业综合开发专户的本金及投资收益继续用于农业综合开发。
第四条 参股项目管理应遵循以下原则：
（一）自愿申报、平等竞争、择优扶持；
（二）谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险；
（三）政企分开、委托监管、授权运营；
（四）投入到参股项目中的财政资金只参股、不控股；
（五）规范操作、防范风险、稳步推进、适时退出。
第五条 参股项目的确定，原则上实行一年一定的办法。
第六条 云南省财政厅农业综合开发办公室（以下简称“省农发办”）为参股项目的监管机构。
第七条 省财政厅根据国家相关规定选择资产运营机构，授权资产运营机构作为出资人代表行使出资人权利、履行出资人义务。
本办法所称资产运营机构，是指在农业综合开发投资参股经营试点过程中，经财政部门授权，进行国有资产投资及运营的企业法人组织。


第二章 参股项目申报


第八条 参股项目申报程序
（一）每年省农发办根据实际情况制定《农业综合开发投资参股经营项目申报指南》（以下简称《申报指南》），并通过报刊、网络等媒体向社会公开发布。
（二）各地参股项目根据《申报指南》要求，自下而上逐级申报；
（三）农业综合开发县的参股项目向所辖地的县级农发办申报，县级农发办受理项目后，再向所在州、市农发办申报；
（四）非农业综合开发县的参股项目可直接向州、市级农发办申报；
（五）各州、市农发办向省农发办申报，并提交参股项目申报材料；
（六）资产运营机构根据各地申报资料向省农发办提出参股项目初选建议并提出需项目单位进一步提供的资料清单；
（七）省农发办确定通过初选的参股项目与资产运营机构一起进行参股项目实地调研，并根据上述清单进一步收集相关资料；
（八）资产运营机构根据调研结果和补充材料写出调研报告并提出参股项目筛选建议；
（九）省农发办确定需论证的参股项目，由资产运营机构组织专家对项目进行论证；
（十）根据专家论证结果，由省农发办确定当年拟上报参股项目并在网上公示；
（十一）经公示无异议的参股项目，由省农发办向国家农发办正式申报。
第九条 申报条件
（一） 项目单位条件：
1．项目单位应为国家级或省级农业产业化龙头企业（含省农发办审定的龙头企业）；
2．项目申报单位原则上应为项目实施单位，且是依法注册、具有独立公司法人资格的股份有限或有限责任公司，产权明晰、管理规范，财务状况良好；
3．项目单位持续经营的时间应超过两年（含两年），且近两年持续盈利，发展前景良好；
4．项目单位资信良好：银行信用等级AA以上（含AA），不欠税、不欠工资、不欠社会保障金；
5．项目单位申请参股项目后，国有股本占项目单位总股本的比例，原则上不得高于30%（含30%）；
6．符合《申报指南》所列其他条件。
（二）参股项目应具备的条件：
1．属于国家农业综合开发产业化经营项目的扶持范围；
2．具有地方特色，资源丰富独特，技术优势明显，市场销售顺畅，投入产出率高；
3．项目辐射面广，与农民建立起紧密利益联结机制，带动农民增收效果明显；
4．符合《申报指南》所列其他条件。
第十条 项目申报阶段各相关部门主要工作
（一）省农发办负责以下工作：
1. 负责组织项目的筛选工作；
2. 负责将初审意见反馈州、市农发办；
3. 负责对拟上报国家农发办的项目单位进行公示，公示时间为一周；
4. 负责参股项目的申报工作。
（二）资产运营机构负责以下工作：
1．根据项目单位提交的申报材料，结合当年下发的《申报指南》对申报材料进行初审，向省农发办提交初选建议；
2．负责拟定《资料清单》及《调查报告》；
3．与省农发办一起共同完成对项目单位的实地调研，制作调研报告并提出项目筛选建议；
4．负责组织专家论证会。
（三）州（市）、县农发办负责以下工作：
1．在规定时间内向上级农发办申报项目，并提交以下材料：
（1）项目可行性研究报告及州、市级农发办推荐意见；
（2）由社会中介机构出具的项目单位近两年及项目申报当年中期的财务审计报告（包括资产负债表、损益表、现金流量表和报表附注）；
（3）税务主管部门的完税证明、职工工资支付证明及社保资金的支付证明等；
（4）项目单位营业执照复印件及银行信用等级评定证明；
（5）项目单位的公司章程及现有的股权结构（包括前五位股东及持股数量）；
（6）项目单位同意财政资金投资参股的股东大会决议；
（7）项目单位具备的技术水平证明材料（包括专利、成果、专有技术资料和技术依托单位证明）；
（8）项目单位所发生的抵押、担保及涉及法律纠纷的情况说明；
（9）项目单位新征用土地的批准文件，原有土地使用证；
（10）项目单位及原有股东承诺同意资产运营机构向企业派驻董事、监事，承诺同意资产运营机构根据财政投资参股规模有权决定是否派驻财务总监或财务经理，承诺同意在项目单位做出第十四条第六款所列重大事项决策时必须征得资产运营机构书面同意；
（11）项目单位承诺同意对财政参股资金进入项目单位后实施专户管理，并接受资产运营机构对财政参股资金使用过程中所采取的相应监管措施；
（12）项目单位及原有股东承诺同意财政资金参股期间每年实现净利润按不低于30%的比例对股东进行分红；
（13）项目单位的原有股东承诺同意按照以上相关要求对公司章程的原有规定进行相应修订；
（14）《申报指南》要求提供的其他资料。
2．全面了解项目单位在当地的实际情况，做好辖区内项目单位与省农发办、资产运营机构的沟通协调工作，配合完成项目实地调研。
3．负责向项目单位反馈初审意见。
（四）项目单位应根据省农发办要求，真实、详尽地提供相关资料，并配合做好实地调研工作。


第三章 参股项目协议签订


第十一条 省财政厅根据国家农发办的批复，与资产运营机构签订参股项目的《授权协议》，授权资产运营机构对参股项目进行监管并确认双方的责、权、利。
第十二条 本阶段省农发办负责以下工作：
（一）确认参股项目财政资金投资参股比例并报国家农发办备案；
（二）根据国家农发办批复的项目计划和《授权协议》向资产运营机构拨付财政参股资金；
（三）对从评估基准日到签订《投资协议》前，投资损益变化较大的项目单位，由省农发办或资产运营机构推荐符合条件的中介机构进行期间审计。
第十三条 本阶段资产运营机构负责以下工作：
（一）协助国家农发办聘请的中介机构开展评估活动；
（二）向省农发办提出参股项目财政资金投资参股比例的申请；
（三）与项目单位进行商业谈判，签订《投资协议》并报省农发办备案；
（四）收到省农发办拨付的资金后，及时按照《投资协议》将财政参股资金投入项目单位。
第十四条 资产运营机构根据省财政厅授权与项目单位进行投资谈判并签订《投资协议》，所签《投资协议》应对如下事项做出约定：
（一）根据国家农发办和省农发办的批复，按照中央和省级财政投资参股资金数额，分别计算国家和省级财政的持股比例，并报省农发办确认；
（二）向项目单位委派董事或监事作为国有产权代表；
（三）财政参股资金实行专户管理、专款专用；
（四）若向项目单位派驻财务人员，该财务人员报酬由项目单位按其工资标准支付，所发放的工资直接打入资产运营机构指定账户，该人员福利由资产运营机构负责；
（五）项目单位应以不低于每年净利润30%的比例于次年6月30日前对股东进行分红并写入公司章程；
（六）以下事项需经项目单位股东会成员（包括代表国家的资产运营机构）全体通过：
1.拟变更财政参股资金的用途；
2.年度利润分配、弥补亏损的方案；
3.增加或减少注册资本；
4.分立、合并、解散或变更公司形式；
5.修改公司章程；
6.金额超过1000万元或公司总资产5%的关联交易（单次超过或最近12个月内累积超过）；
7.对外投资（包括债权投资）和担保；
8.资产处置以及其他导致项目单位主营业务或内外部经营条件发生重大变化的事项；
9.重大投资、发行债券等涉及股东切身利益的事项。
（七）审计机构由资产运营机构推荐，项目单位聘用，并报省农发办备案；
（八）投资前的或有事项应由原股东负责，并承担连带责任；
（九）对退出方式和时间做出约定。退出方式可以采用回购、转让或上市等多种方式，退出时间一般不超过6年；
（十）其他省农发办确定需要特别约定的事项。
第十五条 项目单位需根据《投资协议》修改其公司章程及制度，并进行工商登记注册变更。


第四章 参股项目监管


第十六条 本阶段省农发办负责以下工作：
（一）根据相关法规对资产运营机构行使出资人权利的工作进行指导、监督、考核和奖惩；
（二）对资产运营机构提交的地方财政参股资金年度收益处置方案进行审批以及对中央财政资金股权处置方案的核报；
（三）上交中央财政投资参股资金形成的投资收益。
第十七条 项目单位对财政投资参股资金应按项目进行使用和管理，遵循专人管理、专账核算、专款专用的原则。项目资金按国家会计制度有关规定进行核算，并按所申报的单个项目建立明细账和备查帐。
第十八条 资产运营机构行使监管权力时应遵循如下原则：
（一）规范操作，防范风险，不干预企业正常经营；
（二）采取有效措施实现国有资产保值增值；
（三）及时反馈参股项目重大事项。
第十九条 资产运营机构派出的董事、监事和财务人员不得接受企业提供的额外收入，并按照《公司法》、项目单位章程和协议的有关规定，独立行使股东代表权利。
第二十条 根据相关法规，资产运营机构采用定期报告和重大事项报告相结合的方式向省农发办报送参股项目实施情况。
第二十一条 为保证资产运营机构代表财政充分履行出资人权利，项目单位应通过资产运营机构派出的董事、监事定期向资产运营机构报送以下资料：
（一）项目单位季度财务报告（包括资产负债表、利润分配表和现金流量表）；
（二）项目单位季度资产运营情况报告；
（三）参股项目季度进展情况报告；
（四）年度审计报告。
上述资料报送时间：季报于期末30日内、半年报于期末50日内、年报于期末70日内报送。
第二十二条 发生以下重大事项时，项目单位应及时通过资产运营机构派出的董事、监事向资产运营机构报送该事项的详细情况：
（一）发生以下事项应于3日内报送：
1．股东会决议及附件；
2．董事会决议及附件；
3．监事会决议及附件。
（二）发生以下交易应及时报送：
1.交易涉及的资产总额占项目单位最近一期经审计的总资产的10%以上；
2．交易标的涉及的主营业务收入占项目单位最近一期经审计主营业务收入的10%以上或绝对值1000万元以上；
3. 交易标的涉及的净利润占项目单位最近一期经审计净利润的10%以上或绝对值100万元以上；
4.交易的成交金额占项目单位最近一期经审计净资产的10%以上或绝对值1000万元以上；上述指标计算中涉及的数据如为负值，取其绝对值计算。
（三）发生以下关联交易应及时报送：
1．项目单位与关联自然人发生的交易金额在30万元以上的关联交易；
2.项目单位与关联法人发生的交易金额在300万元以上，且占项目单位最近一期经审计净资产绝对值0.5％以上的关联交易。
（四）其他应及时报送的重大事件：
1.项目单位发生的重大诉讼、仲裁事项涉及金额占项目单位最近一期经审计净资产绝对值10％以上，且绝对金额超过1000万元的；
2.项目单位拟变更财政投资参股资金用途时；
3.第十四条第六款所列事项。
第二十三条 资产运营机构须向省农发办定期报告以下事项：
（一）项目单位季度财务报告（包括资产负债表、利润分配表和现金流量表）；
（二）项目单位季度资产运营情况报告；
（三）参股项目季度进展情况报告；
（四）参股项目年度资产运营情况的总结分析报告、财政参股资金年度收益处置建议方案及国有资产年度保值增值目标完成情况。
报告主要内容应包括：股东会决议事项、各期资产负债变动情况、生产经营情况及业绩、派出高级管理人员变动情况、其他重大事项等。
报送时间：季报、半年报为接到企业报送资料5日内，年度分析总结报告应于年度终了80日内。
第二十四条 资产运营机构对以下事项须于事项发生后5日内向省农发办进行重大事项报告：
（一）项目单位发生亏损；
（二）项目单位对外投资、贷款抵押和对外提供担保；
（三）参股项目建设完成；
（四）项目单位分立、合并、破产、解散、重组以及被收购等重大事项；
（五）项目单位增资或减资以及利润分配方案；
（六）项目单位投资参股或控股的企业发生破产或被收购的情况；
（七）项目单位总经理、副总经理或财务负责人及派驻财务人员发生变动；
（八）项目单位主营业务或内外部经营条件发生重大变化；
（九）其他需要报告的情况。
第二十五条 本阶段州（市）、县农发办应会同资产运营机构对管辖区域内的财政投资参股企业进行持续监管，及时全面了解参股项目及项目单位的运营情况，如有需向省农发办报告的事项，及时按程序上报。省农发办按农业综合开发产业化经营项目管理程序进行项目管理、财务审计和检查验收，州（市）、县农发办对参股项目的监管成效将作为年度农业综合开发工作考核的重要内容之一。
第二十六条 投资参股资金投入的项目完成后，由省农发办和资产运营机构组织验收。
第二十七条 资产运营机构负责对财政参股资金形成的投资收益每年按实际收益率进行计算、收缴和上交。


第五章 参股项目退出


第二十八条 参股项目建成并正常运转后，国有股权应按照市场经济规则，适时从项目单位退出。资产运营机构负责制订中央和省级财政参股资金退出项目单位的股权处置方案并报省农发办核报和审批。参股项目退出时可根据企业情况采取回购、转让或上市等方式。
第二十九条 国有股权的转让应按照国家有关企业国有产权转让管理的规定执行。中央财政资金投入形成的国有股权，转让前须报经国家农发办审核同意，省级财政资金投入形成的国有股权，转让前须报经省农发办审核同意。中央财政的国有股权转让收入，由省农发办授权资产运营机构负责收缴，省农发办上缴中央财政。


第六章 奖励和处罚


第三十条 对投资参股资产运营机构的考核与奖惩按照《财政部关于印发〈农业综合开发投资参股资产运营机构考核办法（试行）〉的通知》（财发〔2006〕1号）和《财政部关于印发〈国家农业综合开发投资参股经营试点管理办法〉的通知》（财发〔2005〕39号）的相关规定执行。
第三十一条 项目单位恶意损害国家利益（如擅自挪用、变更财政参股资金用途、转移国有资产等），造成财政参股资金损失的，依照有关法律法规追究相关人员的责任。
第三十二条 项目单位提交的资料若存在弄虚作假，一经发现立即取消立项资格，且3年内不得再行申报农业综合开发项目。


第七章 附则


第三十三条 本办法由省农发办负责解释。
第三十四条 本办法自签发之日起三十日后施行。