水利部


水利部关于进一步推行政务公开的意见


水利部关于进一步推行政务公开的意见

部机关各司局、直属各单位，各省、自治区、直辖市水利（水务）厅（局），各计划单列市水利（水务）局，新疆生产建设兵团水利局：

　　为深入贯彻落实党的十六大、十六届四中全会和国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）精神，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步推行政务公开的意见》（中办发[2005]12号，以下简称《意见》），现就各级水行政主管部门进一步推行政务公开工作提出如下意见：

　　一、进一步增强推行政务公开的紧迫感和自觉性
　　党中央、国务院对推行政务公开十分重视，党的十五大、十六大都明确提出要推行政务公开；十六届四中全会从加强党的执政能力建设的高度，明确提出要坚持和完善政务公开制度；国务院《纲要》把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容；中共中央办公厅、国务院办公厅《意见》强调指出，要使政务公开成为各级政府施政的一项基本制度。
　　水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水利工作关系经济社会的可持续发展，关系广大人民群众的根本利益。在各级水行政主管部门推行政务公开，是实践"三个代表"重要思想，贯彻落实科学发展观，加强政府水行政能力建设的具体体现；是水利工作适应经济社会发展和构建和谐社会的必然要求；是推进依法行政、依法治水和依法管水的重要举措；是建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的水行政管理体制的重要内容。
　　近年来，在各级党委、政府的领导下，在有关部门的指导下，水利系统的政务公开工作在探索和实践中推进，取得了一定的成绩，但还不能完全适应新形势和新任务的要求。各级水行政主管部门要从建设法治政府、构建和谐社会、全面推进可持续发展水利事业的高度，进一步提高对政务公开重要意义的认识，增强自觉性和紧迫感，与时俱进，求真务实，切实做好政务公开各项工作，使水行政工作的透明度不断提高，与群众沟通的渠道更加畅通，人民群众对水利工作的知情权、参与权和监督权等民主权利得到切实保障。

　　二、推行政务公开的指导思想和基本原则
　　各级水行政主管部门推行政务公开要以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，深入贯彻党的十六大、十六届四中全会和《全面推进依法行政实施纲要》精神，以保障人民群众的民主权利、维护人民群众的根本利益为出发点和落脚点，提高水行政行为的透明度和办事效率，切实加强对水行政权力的监督，推进水行政管理体制改革，促进依法行政、依法治水和依法管水，推动可持续发展水利，更好地为改革发展稳定大局服务。
　　推行政务公开要坚持严格依法、全面真实、及时便民的原则。各级水行政主管部门要严格按照法律法规和有关政策规定，对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，都要如实公开。按照规定的制度和程序，对应该公开的事项，采用方便、快捷的方式及时公开。
　　各级水行政主管部门在进一步推行政务公开工作中，要妥善把握几个问题：一要统筹规划。政务公开要与国家行政管理体制改革和全面推进依法行政、建设法治政府的目标和进程相一致，立足当前，着眼水利事业长远健康发展，不墨守成规，不急功近利，确保政务公开工作顺利进行。二要突出重点。把人民群众普遍关心和关系人民群众切身利益的涉水问题以及容易产生不正之风和滋生腐败的工作环节作为政务公开的重点内容，通过不断加强制度建设，使政务公开工作走上制度化、规范化的轨道。三要切合实际。政务公开要与水行政管理能力建设相适应，与《行政许可法》的实施以及正在推行的投资体制改革、财政管理体制改革、建管体制改革、人事制度改革等相结合，不断增强政务公开的针对性和有效性。四要稳步实施。坚持依法有序推进，继承与创新相结合，做好政务公开实施方案及制度办法的制定和落实等有关工作，持续推进工作职能、工作作风、工作方式的转变，增强各级水行政主管部门的公共服务能力。

　　三、推行政务公开的主要任务
　　(一)建立健全政务公开领导体制和工作机制
　　各级水行政主管部门要设立政务公开工作领导机构及其办事机构。为加强对政务公开工作的领导，水利部成立政务公开工作领导小组，组织、部署水利部机关政务公开工作，指导水利系统政务公开工作；领导小组下设办公室，办公室设在部办公厅，负责日常工作。各级水行政主管部门要明确工作责任，科学合理分工，狠抓政务公开任务落实，在做好本级机关政务公开工作的同时，要加强对本系统政务公开工作的规划和指导。
　　要建立工作有计划、实施有检查、年终有考核、违规违纪有责任追究的工作机制，建立分工明确、各司其职、各负其责、齐抓共管、相互配合的协调联动机制，形成推动政务公开深入开展的整体合力。
　　(二)进一步规范政务公开内容
　　各级水行政主管部门要将机构设置、职责范围和国家有关政策法规向社会公布，将行政许可及其他行政审批事项的受理部门、内容、依据、条件、程序、标准、办理时限和办理结果予以公开。在水资源管理、水行政执法、水利规划计划管理、水利工程管理、建设管理、项目管理、水利资金管理、防汛抗旱管理、人事管理、外事管理、等水利工作中，各级水行政主管部门要围绕决策、执行、监督的工作程序、工作方法和工作结果等事项，依据法律法规，紧密结合实际，有重点、有步骤地不断拓展政务公开的内容。水利部将编制政务公开内容的详细目录，分类分步骤向全社会或在部机关内部公开。
　　(三)不断完善政务公开制度
　　各级水行政主管部门要高度重视和大力加强政务公开制度建设，严格按制度办事，逐步实现政务公开的法制化、制度化、规范化，保障政务公开工作的规范运行和持久开展。政务公开制度建设的重点是：
　　建立健全预先审查制度。各级水行政主管部门决定任何事项，都要把能否公开、怎样公开、在什么范围公开等，作为必须的审核内容。不能公开的要说明理由。要通过预先审查，准确把握公开的内容、范围、形式、程序、时限等，严格限制不公开事项的范围，保证政务公开的全面真实、及时有效、快捷便民。
　　建立健全主动公开制度。水利工作中应当让社会公众广泛知晓和参与的事项，要及时主动向社会公开。暂时不宜公开或不能公开的，要报上级主管机关备案。公开事项如变更、撤销和终止，要及时公布并作出说明。
　　建立健全依申请公开制度。对于只涉及部分人和事、不必让社会公众广泛知晓的事项，应按照规定程序向申请人公开。要根据法律法规，确定依申请公开的事项及公开的对象，明确受理申请的部门、方式及工作程序等，在规定期限内作出是否公开的答复。确实不能公开的要及时做好解释说明工作。
　　建立健全政务公开评议考核制度。要把政务公开纳入社会评议水行政主管部门政风，水利行风的范围，在政务公开的内容是否真实、准确、全面，时间是否及时，程序是否合规，制度是否落实到位等方面，接受人民群众评议。要将政务公开作为目标考核的重要内容，促进政务公开任务落实。
　　建立健全政务公开责任追究制度。要在政务公开的各个工作环节明确各部门或单位的职责，对工作不力、搞形式主义的，要严肃批评，限期整改；对弄虚作假、侵犯群众民主权利，损害群众合法利益，造成严重后果的，要严肃查处。
　　(四)丰富政务公开形式
　　在政务公开的形式上，要方便群众知情、办事和监督，因地制宜、形式多样、管理规范。继续通过政府公报、政务公开栏、公开办事指南和其他形式公开水利政务，并充分发挥报刊、广播、电视、网络等媒体的作用；进一步完善新闻发布制度，定期发布水利政务信息；通过地方政府的综合行政服务中心、水利行政审批办公大厅（办公室）等方式，对水利行政许可、公共服务等事项予以公开；通过社会公示、听证和专家咨询、论证以及邀请人民群众旁听有关会议等形式，对水行政机关决策的过程和结果予以公开；加快水利政务信息化建设，逐步扩大网上服务项目的范围，为人民群众提供方便快捷的服务。

　　四、深入贯彻《意见》，抓好政务公开任务的落实
　　中共中央办公厅、国务院办公厅《意见》，对全国进一步推行政务公开提出更明确的要求，作出全面部署，是做好当前和今后一个时期政务公开工作的重要指导性文件，要在全国水利系统深入贯彻落实。各级水行政主管部门学习贯彻《意见》，要与学习贯彻党中央、国务院有关会议、文件精神结合起来，通过集中学习、举办专题讲座和会议、印发学习宣传手册等多种形式，组织机关工作人员特别是领导干部认真学习《意见》，全面深入地领会其基本精神和主要内容，不断提高对政务公开重要性的认识，增强在实际工作中贯彻执行的自觉性和主动性。
　　各级水行政主管部门要高度重视政务公开工作，加强领导，周密谋划，精心组织。要尽快建立健全政务公开工作领导机构，完善工作机制。主要负责同志要将政务公开工作列入重要议事日程，经常听取政务公开情况汇报，研究决定重大事项。要抓紧研究制定贯彻落实《意见》的实施方案,有计划地积极、稳步实施，在各方面为开展政务公开工作提供必要的保证。要适应形势和任务需要，分轻重缓急，做好政务公开各项制度的制订、修订工作，狠抓落实。要积极推进水利政务信息化建设，为政务公开创造良好条件。要深入开展调查研究，及时发现和解决政务公开工作中存在的问题，及时总结和推广水利系统政务公开的典型经验。
　　为贯彻落实《意见》，水利部将开展编制政务公开内容的详细目录、研究制订水利部机关政务公开有关具体规定、在水利部政府网站设置政务公开专栏、适时召开会议进一步推动全国水利系统政务公开等工作。各省级水行政主管部门、各流域机构和有行政职能部直属单位的政务公开工作领导机构，以及政务公开的工作方案和有关规章制度，要及时报水利部政务公开领导小组办公室备案。
　　各级水行政主管部门的政务公开工作，要自觉接受人大、政协、群众团体、人民群众、新闻媒体以及上级部门和监察、审计机关的监督，认真听取各方面的意见和建议，不断改进和提高。各级水行政主管部门要把政务公开作为机关目标考核的重要内容，研究制定考核办法，定期考评检查，促进政务公开任务落实。





论文摘要

托管是处置问题证券公司最常用的行政处置方式，但由于我国的法律法规对托管的规定过于粗略，法律关系不明确，实际的操作性不强。本文从托管的概念入手，点明了本文研究的托管是一种行政托管，接着对托管的目的进行了归纳，又对实践中托管的三种模式：同业托管、资产管理公司托管和证券投资者保护基金有限公司托管的利弊进行分析，得出证券投资者保护基金有限公司为托管人最合适，完成对托管这种法律行为的概述。在此基础上从托管的法律依据、法理基础、法律特征、法律性质以及托管当事人的法律责任层层深入，系统地分析了与托管有关的法律问题，得出托管是不同于行政授权和行政委托的一种行政行为，托管人是行政主体，托管人承担的法律责任应当是行政责任。为了进一步的分析托管，本文又从托管的国际比较，论述我国托管中的不足及需要改进的方面。第四部分本文论述托管与问题证券公司其他行政处置方式的关系，希望在实践中对托管问题证券公司有所帮助。最后，在全文分析的基础上提出了自己的一点建议——尽快地完善与托管有关的法律法规和正确的处理托管过程中行政权和司法权之间的关系。

关键词 证券公司；托管；托管人




一、问题的提出
1987年，我国第一家证券公司——深圳特区证券公司经中国人民银行批准成立，证券公司的数量随着我国的证券市场的快速发展而迅速增加，从1998年到2002年，证券公司的家数分别是84家，87家，94家，102家，125家。即使2001年以来我国的证券市场一直处于熊市， 2004年6月30日我国证券公司仍达到130家 。然而2005年随着我国GDP高速增长，慢慢的熊市却延续了四年多，国务院有关部门和证监会终于坐不住了——上市公司股权分置改革如火如荼的进行；证券公司也大刀阔斧的进行改革了，曾经是我国证券市场三驾马车之一的南方证券等20多家证券公司被关闭，另一架马车华夏证券的末日也指日可待，随着创新试点类和规范类证券公司的推出，外资参股、上市证券公司的涌现，我国的证券公司也正在向标准化、规范化的现代金融机构加速转变。
证券公司在我国是新生事物，在当前的资本市场上，证券公司的活力是整个金融市场活力的关键和基础，但是由于我国法律法规不健全，证券公司违法操作严重，许多证券公司积累了巨大风险，如何处理这些高风险的证券公司，增强人们的投资信心，提高市场的融资能力，成为证监会首先考虑的问题。但关于处置这些高风险的证券公司的现行相关的法律规定过于粗略，缺乏系统性和可操作性，基础法律关系的性质在法律法规中界定不明确，如何处置这些高风险的证券公司是非常棘手的问题，因此，本文就证券公司处置过程中最常用的行政处置方式——托管从法律的角度进行分析论述。

二、文献综述
问题证券公司的托管近两年频繁发生，但理论界对问题证券公司托管方面的研究很少，并且比较零散，主要有清华大学法学院课题组的“证券公司退出的法律机制”，方加春的《金融托管经典案例研究》，孙国茂的“技术上已破产券商不同处置模式比较”和 蔡云红的“证券营业部托管的若干问题与对策研究”四篇文献。“证券公司退出的法律机制”研究的内容比较多，包括证券公司停业整顿制度研究、责令关闭证券公司制度研究、证券公司破产的特殊问题和投资者保护基金制度研究等几个问题，由于研究的问题比较多，托管是其中的一小部分，仅简要介绍了美国的托管制度以及对我国证券公司的托管做了简要的分析，对本文把握托管在整个问题证券公司行政处置的地位以及和其他行政处置方式相区分有一定的借鉴意义。《金融托管经典案例研究》是一本实务教材，更多的是实务中对广东国际信托投资公司证券营业部托管程序的叙述，理论方面阐述了托管的法律基础，本人认为比较牵强。“技术上已破产券商不同处置模式比较”从法理基础，被处置券商法律地位、参与方责任和最终的处置接管几个方面比较接管、行政托管和公司重整的三种处置模式的不同，有一定的借鉴意义。“证券营业部托管的若干问题与对策研究”，此文从证券营业部托管的法理分析、托管制度的国际比较、我国证券营业部托管实践中的主要问题和若干建议四个方面系统的介绍了托管中存在的问题及对策，本文的文章结构和许多内容直接来源于此文；有些是受此文的启发，如对托管当事人之间法律关系的分析，但本文不同意“证券营业部托管的若干问题与对策研究”中把托管明确为委托合同法律关系，由于托管和委托合同之间的差别太大，本文并没有特意比较。虽然“证券营业部托管的若干问题与对策研究”，系统地介绍托管制度，但由于篇幅的限制（不多于10000字），并且不是完全从法律方面分析托管制度，因此分析的不够透彻。

三、研究目的和方法
我国证券公司一个接一个被托管，而与托管有关的法律法规过于粗略，在实践中没有系统完善的法律法规供应用，因此本文的研究目的就是依托管的实践为基础，对实践中出现的问题从法理上分析阐释，以期建立完善的证券公司托管法律法规体系，使证券公司的托管在法律上有法可依，增强证券公司托管在法律上可预期性和确定性。
本文运用的研究方法主要有两种：比较分析和理论联系实际。本文在论述托管的法理基础时比较了托管与代理的异同、托管与信托的异同，得出了托管的法理基础更接近于信托。在论述委托人与托管人之间的关系时，本文比较了托管与行政授权、托管与行政委托的异同，得出托管是不同于行政授权，也不同于行政委托的行政行为。另外，本文也比较了我国证券公司托管与美国证券公司的托管，托管与接管、停业整顿和撤销。本文也运用了理论联系实际的方法分析了我国证券公司的目的、托管模式以及接管的不足等。

第一章 托管的概述

一、托管的概念
托管是指托管人接受委托人的委托，按照法律的规定和双方协议，对托管对象进行管理的行为。《金山词霸》（2005年版）解释为：“ [deposit;trustship] 由联合国委托一个或几个会员国在其监督下管理还未获得自治权的地区。”现实中的托管有两种情况：委托托管和行政托管 ，两者的区别在于委托人不同，委托托管的委托人为被托管企业的债权人组织或清算组织；行政托管的委托人是行政主体，本文所说的委托人指证监会，本文所论述的托管是行政托管，是指证监会指定受托管人对证券公司经营管理的行政行为。托管的当事人有三方，即委托人，托管人和被托管人。委托人是证监会，托管人是其他证券公司、资产管理公司或证券投资者保护基金有限公司等，被委托人是证券公司。证券公司的托管是证券公司退出市场的重要程序，也是证券公司退出市场过程中最关键最复杂的环节，因此处理好证券公司的托管工作，对我国证券公司的整合有着极其重要的意义。由于证券公司的托管主要作用是为了维持证券公司的证券业务类，特别是经纪业务的正常营业，许多文献把证券公司的托管称为证券营业部的托管，本文所述的证券公司托管与证券营业部托管为同一含义。

二、托管的目的
（一）托管的目的之一——恢复证券公司的正常经营
证券公司不是普通的公司，证券公司从事证券业务，与投资者关系密切。一家证券公司的营业部往往有上万名投资者开户，一家证券公司往往涉及几万、十几万、甚至几十万股民或债民。另外，证券公司也是流通股的重要持有者，所以如果问题的证券公司都选择关闭，会影响社会稳定，引起股市的动荡。因此，证券公司有风险需要托管时，首要选择的方案是控制证券公司的金融风险，恢复证券公司的正常经营。
(二) 接管的目的之二——维持证券公司证券类业务的正常营业
由于以前证券监管法律制度在诸多方面存在缺失，证券公司在利益驱动下往往肆无忌惮地挪用或占用客户交易结算资金，擅自发行柜台债，积累了大量金融风险，这些问题处置不好，容易发生挤兑现象，引发系统风险。因此，现在我国证券公司的托管的目的和美国银行托管的目的有某些相似之处，控制和化解社会风险，避免发生挤兑现象，使证券公司平稳的进入解散或破产程序。当一些问题证券公司违法严重，风险很高时，不得不关闭或破产时，证监会指定托管人托管问题证券公司，清算组同时进入问题证券公司，开始清算。这是托管人主要为了维持证券业务的正常交易，控制金融风险，同时协助清算组清算问题证券公司，保护债权人的利益。在中国目前的托管，目的之二显然比目的之一更重要，监管机关的主要目的也是目的之二。
（三）托管的本质目的——保护债权人的利益、控制金融风险、维护社会的安定。
托管的目的不管是为了恢复证券公司的正常经营，还是维持证券公司证券类业务的正常营业，顺利的进入清算关闭或破产程序，其本质的目的都是保护债权人的利益，控制金融风险，维护社会的安定。证监会作为法律授权的准行政主体，一般不会干涉私法所调节的内容，只有这种行为关系到公共的利益时，证监会作为准行政主体才参与其中。当一些问题证券公司违规违法，积累大量的风险时，证监会为了防止金融风险的爆发，保护投资者的利益，增强投资者的信心，证监会指定托管人托管问题证券公司正是为了维护社会的安定和和社会公众的利益。

三、 托管的模式
（一）同业托管
同业具体可分为由新设证券公司托管和老证券公司托管两种。在新证券公司托管中，新的出资者解决问题证券公司个人账户窟窿，接管其证券营业部，获得证券牌照。太平洋证券公司托管云南证券便是新成立证券公司托管的实例。而老证券公司托管往往不承担问题证券公司的债务，民族证券公司托管鞍山证券公司，东北证券公司托管新华证券公司就属于这种情况，实践中，这种模式也占了绝大部分。优质的老证券公司作为问题证券公司的托管人固然可以利用老证券公司的经验经营问题证券公司，但是老证券公司为保证完成问题证券公司证券营业部的托管工作，需要抽取大量的人力，甚至物力和财力，有可能对托管人自身经营造成一定的损害；并且老证券公司是盈利的经济实体，不是承担公共职能的组织，不能保持应有的中立性，可能对问题证券公司的客户，人才以及商业秘密有所图谋，因此不宜作为问题证券公司的托管人。
（二）资产管理公司托管
对于希望剥离重组的问题证券公司，证监会委托资产管理公司。如2004年7月，中国华融资产管理公司托管恒信证券公司、德恒证券公司等，中国东方资产管理公司托管闵发证券公司，信达资产管理公司托管汉唐证券公司。资产管理公司是为了处理银行的不良资产而设立的，缺乏证券专业知识；并且资产管理公司也是盈利实体不能保持应有的中立性，因此也不宜作为托管人 。
(三）证券投资者保护基金有限公司托管
2006年初，证券投资者保护基金有限公司托管中关村证券公司，科技证券公司，有消息称中关村证券公司，科技证券公司和已经被关闭的广东证券公司三家的证券业务打算剥离后重新组合成一家新证券公司。证券投资者保护基金有限公司是为保护投资者的利益而设立的，问题证券公司托管时，净资产一般为负数，股东的利益荡然无存，托管的主要目的就是保护债权人的利益，由证券投资者保护基金有限公司作为托管人可以迅速使其了解问题证券公司的经营情况，如果问题证券公司不能恢复正常的经营，又可以节约时间，在最短的时间内偿还投资者的财产，因此是最合适的（但是证券投资者保护基金有限公司不得把托管的证券公司出售给与自己有利益关系的证券公司，例如上述传言中的新证券公司）。




第二章 托管的法理分析

一、托管的法律依据
（一）《证券法》 的规定
2006年1月1日之前，即新的《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）生效之前，并没有关于证券公司托管方面的法律法规，因此，2006年1月1日之前证监会对问题证券公司的强制托管的行政行为并没有法律依据。新的《证券法》第153规定：“证券公司违法经营或者出现重大风险，严重危害证券市场秩序、损害投资者利益的，国务院证券监督管理机构可以对该证券公司采取责令停业整顿、指定其他机构托管、接管或者撤销等监管措施。”。第154条规定：“在证券公司被责令停业整顿、被依法指定托管、接管或者清算期间，或者出现重大风险时，经国务院证券监督管理机构批准，可以对该证券公司直接负责的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员采取以下措施：（一）通知出境管理机关依法阻止其出境；（二）申请司法机关禁止其转移、转让或者以其他方式处分财产，或者在财产上设定其他权利。”。
（二）其他法规的规定