国务院


国务院关于中西部地区
承接产业转移的指导意见

国发〔2010〕28号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　产业转移是优化生产力空间布局、形成合理产业分工体系的有效途径，是推进产业结构调整、加快经济发展方式转变的必然要求。当前，国际国内产业分工深刻调整，我国东部沿海地区产业向中西部地区转移步伐加快。中西部地区发挥资源丰富、要素成本低、市场潜力大的优势，积极承接国内外产业转移，不仅有利于加速中西部地区新型工业化和城镇化进程，促进区域协调发展，而且有利于推动东部沿海地区经济转型升级，在全国范围内优化产业分工格局。为进一步指导中西部地区有序承接产业转移，完善合作机制，优化发展环境，规范发展秩序，现提出以下意见：
　　一、总体要求
　　（一）指导思想。深入贯彻落实科学发展观，紧紧抓住国际国内产业分工调整的重大机遇，以市场为导向，以自愿合作为前提，以结构调整为主线，以体制机制创新为动力，着力改善投资环境，促进产业集中布局，提升配套服务水平；着力在承接中发展，提高自主创新能力，促进产业优化升级；着力加强环境保护，节约集约利用资源，促进可持续发展；着力引导劳动力就地就近转移就业，促进产业和人口集聚，加快城镇化步伐；着力深化区域合作，促进要素自由流动，实现东中西部地区良性互动，逐步形成分工合理、特色鲜明、优势互补的现代产业体系，不断增强中西部地区自我发展能力。
　　（二）基本原则。
　　——坚持市场导向，减少行政干预。遵循市场规律，尊重各类企业在产业转移中的主体地位，充分发挥市场配置资源的基础性作用；注重规划和政策引导，改善投资环境，完善公共服务，规范招商引资行为。
　　——坚持因地制宜，加强分类指导。从各地实际情况出发，立足比较优势，合理确定产业承接发展重点，防止低水平重复建设；进一步优化产业空间布局，引导产业集聚，推动重点地区加快发展。
　　——坚持节能环保，严格产业准入。加强生态建设，注重环境保护，强化污染防治，严禁污染产业和落后生产能力转入；发展循环经济，推进节能减排，促进资源节约集约利用，提高产业承载能力。
　　——坚持深化改革，创新体制机制。深化重点领域和关键环节改革，突破发展瓶颈，优化发展环境，增强发展活力和动力；扩大对内对外开放，加强区域互动合作，建立利益共享机制，实现良性竞争、互利共赢。
　　二、因地制宜承接发展优势特色产业
　　依托中西部地区产业基础和劳动力、资源等优势，推动重点产业承接发展，进一步壮大产业规模，加快产业结构调整，培育产业发展新优势，构建现代产业体系。
　　（三）劳动密集型产业。承接、改造和发展纺织、服装、玩具、家电等劳动密集型产业，充分发挥其吸纳就业的作用。引进具有自主研发能力和先进技术工艺的企业，吸引内外资参与企业改制改组改造，推广应用先进适用技术和管理模式，加快传统产业改造升级，建设劳动密集型产业接替区。
　　（四）能源矿产开发和加工业。积极吸引国内外有实力的企业，大力发展能源矿产资源开发和精深加工产业，加快淘汰落后产能。在有条件的地区适当承接发展技术水平先进的高载能产业。加强资源开发整合，允许资源富集地区以参股等形式分享资源开发收益。
　　（五）农产品加工业。发挥农产品资源丰富的优势，积极引进龙头企业和产业资本，承接发展农产品加工业、生态农业和旅游观光农业。推进农业结构调整和发展方式转变，加快农业科技进步，完善农产品市场流通体系，提升产业化经营水平。
　　（六）装备制造业。引进优质资本和先进技术，加快企业兼并重组，发展壮大一批装备制造企业。积极承接关联产业和配套产业，加大技术改造投入，提高基础零部件和配套产品的技术水平，鼓励有条件的地方发展新能源、节能环保等产业所需的重大成套装备制造，提高产品科技含量。
　　（七）现代服务业。适应新型工业化和居民消费结构升级的新形势，大力承接发展商贸、物流、文化、旅游等产业。积极培育软件及信息服务、研发设计、质量检验、科技成果转化等生产性服务企业，发展相关产业的销售、财务、商务策划中心，推动服务业与制造业有机融合、互动发展。依托服务外包示范城市及省会等中心城市，承接国际服务外包，培育和建立服务贸易基地。
　　（八）高技术产业。发挥国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区的示范带动作用，承接发展电子信息、生物、航空航天、新材料、新能源等战略性新兴产业。鼓励有条件的地方加强与东部沿海地区创新要素对接，大力发展总部经济和研发中心，支持建立高新技术产业化基地和产业“孵化园”，促进创新成果转化。
　　（九）加工贸易。改善加工贸易配套条件，提高产业层次，拓展加工深度，推动加工贸易转型升级，鼓励加工贸易企业进一步开拓国际市场，加快形成布局合理、比较优势明显、区域特色鲜明的加工贸易发展格局。发挥沿边重点口岸城镇区位和资源优势，努力深化国际区域合作，鼓励企业在“走出去”和“引进来”中加快发展。
　　三、促进承接产业集中布局
　　加强规划统筹，优化产业布局，引导转移产业向园区集中，促进产业园区规范化、集约化、特色化发展，增强重点地区产业集聚能力。
　　（十）引导转移产业向园区集中。把产业园区作为承接产业转移的重要载体和平台，加强园区交通、通信、供水、供气、供电、防灾减灾等配套基础设施建设，增强园区综合配套能力，引导转移产业和项目向园区集聚，形成各具特色的产业集群。发挥园区已有重点产业、骨干企业的带动作用，吸引产业链条整体转移和关联产业协同转移，提升产业配套能力，促进专业化分工和社会化协作。
　　（十一）规范发展产业园区。统筹规划产业园区建设，合理确定产业定位和发展方向，形成布局优化、产业集聚、用地集约、特色明显的产业园区体系。支持符合条件的产业园区扩区升级。支持发展条件好的产业园区拓展综合服务功能，促进工业化与城镇化相融合。因地制宜发展特色产业园区，大力推进园区整合发展，避免盲目圈地布点和重复建设，防止一哄而起。
　　（十二）发挥重点地区引领和带动作用。按照推动形成主体功能区的要求，合理调整产业布局，在中西部地区着力培育和壮大一批承载能力强、发展潜力大、经济实力雄厚的重点经济区（带），促进产业集聚发展，发挥规模效应，提高辐射带动能力。
　　四、改善承接产业转移环境
　　完善基础设施保障，加强公共服务平台建设，打破地区封锁，消除地方保护，为承接产业转移营造良好的环境。
　　（十三）完善承接地交通基础设施。加强区域间交通干线和区域内基础交通网建设，加快发展多式联运，构建便捷高效的综合交通运输体系。促进物流基础设施资源整合和有效利用，完善现代物流体系，进一步降低物流成本。
　　（十四）强化公共服务支撑。发展跨区域产业技术创新战略联盟，建立完善公共信息、公共试验、公共检测、技术创新等服务平台，规范发展技术评估、检测认证、产权交易、成果转化等中介机构。加快社会诚信体系建设，建立区域间信用信息共享机制。
　　（十五）改善营商环境。规范政府行为，防止越位和错位，不得采取下硬性指标等形式招商引资，清理各种变相优惠政策，避免盲目投资和恶性竞争。整顿和规范市场秩序，促进投资贸易便利化。推进依法行政，加强知识产权保护，完善法制环境，保障投资者权益。
　　五、加强资源节约和环境保护
　　将资源承载能力、生态环境容量作为承接产业转移的重要依据，加强资源节约和环境保护，推动经济发展与资源、环境相协调。
　　（十六）严把产业准入门槛。产业承接必须符合区域生态功能定位，严禁国家明令淘汰的落后生产能力和高耗能、高排放等不符合国家产业政策的项目转入，避免低水平简单复制。全面落实环境影响评价制度，对承接项目的备案或核准严格执行有关能耗、物耗、水耗、环保、土地等标准，做好水资源论证、节能评估审查、职业病危害评价等工作。加强承接产业转移中的环境监测。
　　（十七）推进资源节约集约利用。加强耕地资源保护，防止在承接产业转移中侵占基本农田。制定相关行业建设用地控制标准，推广多层标准厂房建设，提高土地投资强度和用地密度。加强水资源保护和合理利用，建立和推行用水定额管理制度，大力提高废污水处理回用率。鼓励企业采用节能、节水、节材、环保先进适用技术，改造生产流程及实施相关项目建设，降低单位产出的能源资源消耗。鼓励和支持承接产业转移园区发展循环经济。
　　（十八）加大污染防治和环境保护力度。加强产业园区污染集中治理，建设污染物集中处理设施并保证其正常运行，实现工业废弃物循环利用。大力推行清洁生产，加大企业清洁生产审核力度。严格执行污染物排放总量控制制度，实现污染物稳定达标排放，完善节能减排指标、监测和考核体系。加强对生态系统的保护，着力改善生态环境。
　　六、完善承接产业转移体制机制
　　完善政府管理与服务，提高行政效能，深化经济体制改革，推动区域合作向纵深发展，创新产业承接模式，探索建立合作发展、互利共赢新机制。
　　（十九）深化行政管理和经济体制改革。加快转变政府职能，减少行政审批，简化办事程序，提高服务效率。推动相关行政许可跨区域互认，做好转移企业工商登记协调衔接。继续推进国有企业改革，大力发展非公有制经济，进一步放宽市场准入，扩大民间投资的领域和范围。发展和完善土地、资本、劳动力、技术等要素市场，促进生产要素优化配置。加快资源型产品价格和环保收费改革。
　　（二十）创新园区管理模式和运行机制。鼓励中西部地区通过委托管理、投资合作等多种形式与东部沿海地区合作共建产业园区，积极探索承接产业转移新模式，实现优势互补、互利共赢。支持中西部毗邻地区之间合作共建产业园区，创新管理体制和运行机制，实现资源整合、联动发展。
　　（二十一）加强区域互动合作。推动建立省际间产业转移统筹协调机制、重大承接项目促进服务机制等，引导和鼓励东部沿海地区产业向中西部地区有序转移。充分发挥行业协会、商会的桥梁和纽带作用，搭建产业转移促进平台。提升各类大型投资贸易会展活动的质量和水平。在中西部条件较好的地方设立承接产业转移示范区，充分发挥其典型示范和辐射带动作用。做好产业转移与对口支援、对口帮扶工作的衔接。
　　七、强化人力资源支撑和就业保障
　　大力发展职业教育和培训，促进农村劳动力转移，加强人才开发和就业服务，完善社会保障制度，为承接产业转移提供必要的人力资源和智力支持。
　　（二十二）加强职业技能培训。加快职业教育基础能力建设步伐，健全职业教育培训网络，重点建设一批高水平职业院校，推进公共实训基地建设。落实就读中等职业学校逐步免学费政策和职业培训补贴政策。支持职业院校面向产业转移需要，新增和调整相关专业，定向培养中高级技工和熟练工人。落实农民工培训补贴政策，切实做好农民工培训工作。
　　（二十三）完善就业和社会保障服务。健全就业服务体系，培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场。鼓励各地引导社会资金投资建设适合农民工租住的住房，改善农民工居住条件。支持农村劳动力转移就业和返乡创业，加快建立和完善社会保险关系转移接续机制。
　　（二十四）引进高层次人才。创新高层次人才引进、使用、激励和服务保障机制，积极为高层次人才搭建创新创业平台。推动人才合理流动，实行来去自由的政策，吸引东部沿海地区和海外高层次人才根据本人意愿在中西部地区落户。
　　八、加强政策支持和引导
　　为进一步改善中西部地区投资环境，引导和支持产业有序转移和科学承接，在财税、金融、投资、土地等方面给予必要的政策支持。
　　（二十五）财税政策。中央财政通过加大转移支付等政策，支持中西部地区改善民生和促进基本公共服务均等化，优化产业承接环境。对中西部地区符合条件的国家级经济技术开发区和高新技术开发区公共基础设施项目贷款实施财政贴息。对投资中西部地区国家鼓励类产业和外商投资优势产业的项目，在投资总额内进口的自用设备，按规定免征关税。完善和规范物流企业营业税差额纳税办法。
　　（二十六）金融政策。鼓励和引导金融机构对符合条件的产业转移项目提供信贷支持。鼓励金融机构在风险可控的前提下为东部地区企业并购、重组中西部地区企业提供支持。支持中西部地区金融机构参与全国统一的同业拆借市场、票据市场、债券市场、外汇市场和黄金市场的投融资活动。鼓励和引导外资银行到中西部地区设立机构和开办业务。有序推进村镇银行、贷款公司等新型农村金融机构试点工作。支持符合条件的企业发行企业债券、中期票据、短期融资券、企业集合债券和上市融资。
　　（二十七）产业与投资政策。修订产业结构调整指导目录和政府核准投资项目目录，强化对产业转移的引导和支持。根据中西部地区产业发展实际，研究制定差别化产业政策，适当降低中西部地区鼓励类产业门槛，适当下放核准权限。根据《外商投资产业指导目录》修订情况，加快修订《中西部地区外商投资优势产业目录》，增加劳动密集型产业类别。对符合国家产业政策的产业转移项目，根据权限优先予以核准或备案。支持在有条件的地方建设国家高技术产业基地。鼓励省级技术改造等财政专项资金优先用于符合条件的产业转移项目。支持中西部地区根据产业发展和自主创业的需要，设立产业投资基金和创业投资基金。
　　（二十八）土地政策。在坚持节约集约用地的前提下，进一步加大对中西部地区新增建设用地年度计划指标的支持力度，优先安排产业园区建设用地指标。严格执行工业用地最低出让价标准，进一步完善体现国家产业政策导向的最低价标准实施政策。探索工业用地弹性出让和年租制度。
　　（二十九）商贸政策。支持在条件成熟的地区设立与经济发展水平相适应的海关特殊监管区域或保税监管场所。支持有条件的沿边地区设立边境经济合作区、跨境经济合作区。培育和建设一批加工贸易梯度转移重点承接地。对加工贸易重点企业给予贷款支持。加大对“大通关”建设和口岸建设的支持力度，推进中西部地区与东部省份的区域通关改革。
　　（三十）科教文化政策。鼓励东部地区转让先进技术，大力发展跨区域产业技术创新联盟，促进中西部地区完善产业技术创新体系。加大对产业园区技术创新体系建设、知识产权运用以及自主知识产权产业化的支持力度，提高集成创新和再创新能力。鼓励东部地区高校、科研机构、企业与中西部地区开展多种形式的产学研合作，推动有条件的企业在中西部地区建立研发机构和中试基地。支持中西部地区高等学校提升人才培养与创新服务能力，结合产业转移重点办好特色专业。支持中西部地区文化产业振兴发展，加强公共文化服务体系建设，合理开发利用和保护历史文化资源，营造良好的人文环境。
　　引导和支持中西部地区承接产业转移，是深入实施西部大开发和促进中部地区崛起战略的重大任务。各地区、各部门要进一步统一思想，提高认识，切实加强工作指导，认真落实各项政策措施。中西部地区要结合自身实际，制定具体实施方案，完善各项配套措施，有序推进承接产业转移工作。国务院有关部门要按照职能分工，加强协作配合，在政策实施、体制创新等方面给予指导和支持，注意研究新情况、解决新问题，推动中西部地区承接产业转移工作健康开展。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一○年八月三十一日

云南省曲靖市人民政府


曲靖市市本级财政零基预算编制暂行规定
曲政发[1999]14号




《各县（市）区人民政府，市直各委、办、局：

曲靖市市本级财政零基预算编制暂行规定》经市人民政府1999年1月15日第二次市长办公会议讨论通过。现印发你们，请遵照执行。



曲靖市人民政府

一九九九年三月二十日




第一条 为适应社会主义市场经济体制的需要，规范财政预算分配，提高财政预算分配的科学性和透明度，加强财政预算管理，合理使用财政预算内外综合财力，提高资金使用效益，根据《曲靖市市本级财政预算管理暂行办法》，制定本暂行规定。

第二条 编制零基预算的基本原则。以当年国民经济和社会事业发展目标为依据，科学合理确定各项经费支出定额，努力实现财政预算收支平衡。

第三条 财政零基预算编制的基本程序

1、各事业行政单位按照《曲靖市市级预算管理暂行办法》和《曲靖市市级预算外资金管理办法》、《实施细则》以及事业、行政单位“两则”和“两制”编制单位预算。

2、市财政局以当年财政预算内外财力和各事业、行政单位预算内外财力为分配和核定基础，以当年社会经济和各项事业发展的实际需要为分配依据，以“零”为基数核定和分配各项支出，编制财政预算内外收支和事业、行政单位预算内外收支的综合财政预算草案。

3、成立市级财政预算草案评议委员会。由分管财政的市长担任主任，副市长、市政府秘书长、副秘书长和财政局长担任委员。

财政预算草案评议委员会的职责是：提出预算草案编制的评议意见。评议市财政局上报的当年财力情况和财政预算草案；评议市级的专款项目和资金额度，事业、行政单位预算外收支核定数；评议年度预算追加和调整项目，向市政府常务会议提出支出预算草案评审意见。

第四条 财政零基预算的内容

市本级财政零基预算由收入预算和支出预算两部分组成。收入预算包括财政性收入预算，事业、行政单位的各项收入预算（财政拨入、事业收入、经营收入和其他各项收入）；支出预算包括正常经费、专项经费。

1、正常经费预算是指用于个人开支（含事业、行政单位用预算外资金支付的个人开支）的以维持机构正常运转所必需的支出。具体包括人员经费预算、公用经费预算、教育经费预算（按生均定额计算的教学经费和人民助学金），公费医疗经费预算，社会保障经费预算，市政府驻外办事处经费预算。

2、专项支出预算是当年确定的或以前年度确定仍需继续安排的，具有专项用途的经费。在年度执行中的一次性补助，列入专款预算，作为专款核定。

第五条 财政零基预算的基本编制方法

财政零基预算应根据当年的财政收入预测当年财力，确定具体的各项定额标准，进行自上而下，自下而上进行逐级编制，具体是：

1、收入预算的编制

（1）财政性收入预算的编制。由市财政局根据当年税收收入情况，充分考虑到减收因素和增收潜力，进行认真测算，实事求是，科学合理的编制。

（2）事业行政单位各项收入预算的编制，由事业、行政单位编制，财政部门汇总审核。首先是由财政部门确定编制的内容和要求，印制统一的预算表格下发各单位，各用款单位应在认真核实预测各项收入的基础上，填制市财政局统一制发的《收入预算表》并附简要编制说明报市财政局。

2、正常经费支出预算的编制

正常经费预算的编制，采取“划分档次，确定定额，不留基数，逐年审核”的办法。市财政每年公布当年正常经费定额标准，各编制单位依照定额标准和有关数据编制，严格区分正常经费和专款，坚持正常经费按编制内实有人数和定额核定，不能纳入正常经费核定的项目一律纳入专款项目核定。

人员经费：指用于个人开支的经费，包括基本工资、职工福利费、工会经费、职工教育经费、住房公积金、其它用于个人开支的各项补贴。住房公积金按规定的比例核定。

公用经费：指机构正常运转所需的公务费、业务费、汽车燃修费、会议费。公用经费按市级确定的定额标准计算编制。

教育经费：人员经费部分据实核定，公用经费部分按生均定额标准，分档次核定预算定额。

公费医疗经费，按定额标准和国家确定应负担的比例核定该项预算。

社会保障预算，包括离退休人员的个人经费、公用经费。个人经费据实核定，公用经费按级别分档次定额核定，各事业、行政单位养老保险金按规定的比例和标准核定。

市政府驻外办事处经费，按定额标准核定。

3、专项经费预算的编制

专项支出预算的编制应根据当年财力和社会经济发展需要并遵循“效益优先”的原则，坚持预算内外统筹安排，增量资金与存量资金统筹安排，在符合资金使用方向的前提下，首先安排使用预算外资金、部门掌握的资金、存量资金。

（1）专款评审的依据及项目优选顺序：

一是与国家和省资金配套的项目；

二是国家和地方法律法规确定的支出项目；

三是市人民代表大会，市委、市政府决定的项目；

四是全市长远规划（计划）确定的项目（包括纳入全市长远规划有市场、有效益的续建项目）。

（2）市级各事业、行政单位必须按照市财政制发的专项预算编制表格填报年度专款预算。按照本单位研究的意见，依项目的轻重缓急顺序排列，同时报送分项目的评估文件，简要实施计划，资金使用和分配意向，资金使用效益分析等情况说明。

（3）市财政局对项目进行审核后重新排序，报市本级支出预算草案评议委员会。

4、各事业、行政单位应先用预算外可用资金安排各项经费支出，再考虑安排财政预算内资金，在安排财政预算内支出项目时应将已在单位预算外安排的支出项目资金扣除后再进行安排。

市级事业、行政单位用预算外各项收入开支的正常经费和专项经费，按市政府确定的定额标准执行，并按规定的程序和方法编报收支预算。

第六条 财政零基预算的批复与执行

1、财政性收支预算和事业、行政单位收支预算汇总后形成市级财政预算草案，上报市政府讨论同意并经市人民代表大会审议通过后，由市财政分别对行政、事业单位进行批复下达预算。

2、各事业、行政单位按批复预算组织执行，执行中不得随意变更和调整预算。正常经费年末结余结转下年使用，不冲抵次年经费。

3、财政部门应督促各单位执行好预算，特别要加强对专款的检查监督和跟踪问效。

第七条 财政“零基预算”的追加与调整

预算项目一经确定，不得随意变更，如有调整，需按预算编制程序审批。但遇特殊情况（救灾、国家有关政策变动等）确需追加预算的，经市财政提出意见后，报市政府批准，按《预算法》和《曲靖市市本级预算管理暂行办法》的有关规定办理。

次年预算的编制不再以上年数为依据，但可以作为参考。

第八条 本办法由市财政局负责解释。

第九条 本办法自1999年1月1日起实施。